Der Status
der politischen Parteien in Deutschland
Die politischen Parteien sind, so hat der
frühere Bundesverfassungsrichter Ernst Friesenhahn
beobachtet, "die eigentlichen Machtträger in der freien
Demokratie"[1]; sie spielen nach der
Feststellung eines anderen ehemaligen
Bundesverfassungsrichters, Gerhard Leibholz, "die
politisch allein entscheidende Rolle"[2] in der von ihm als "Parteienstaat"[3] oder "parteienstaatliche Demokratie"[4] bezeichneten Bundesrepublik Deutschland. Sicherlich
kann der Einfluß der politischen Parteien nicht hoch genug
eingeschätzt werden, doch steht ihre tatsächliche Bedeutung
in einem merkwürdig anmutenden Kontrast zu dem in eher vage
Worte gefaßten rechtlichen Fundament ihres Tätigwerdens und
ihrer Organisation.
Art. 21 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG lautet
schlicht:
"Die Parteien wirken bei der
politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist
frei."
Das Gesetz über die politischen Parteien
(Parteiengesetz) [5] - PartG - bestimmt in
seinem § 2 Abs. 1 näher, was unter einer Partei zu
verstehen ist:
"Parteien sind Vereinigungen von
Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den
Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische
Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des
Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken
wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen
Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer
Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem
Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr
für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.
Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen
sein."
Ergänzend legt § 2 Abs. 2 PartG fest,
daß die Rechtsstellung als Partei verlorengeht, wenn sechs
Jahre lang auf die Teilnahme an einer Bundestags- oder einer
Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen verzichtet wurde,
und § 2 Abs. 3 PartG verlangt, daß die Mehrzahl der
Mitglieder sowie der Vorstandsmitglieder die deutsche
Staatsangehörigkeit besitzt und daß der Sitz oder die
Geschäftsleitung sich in Deutschland befindet. Die
Bestimmung in § 2 PartG kann zwar nicht als authentische
Interpretation des verfassungsrechtlichen Parteienbegriffs
angesehen werden[6], wenngleich Art. 21
Abs. 3 GG dem Bundesgesetzgeber nähere Regelungen
vorbehält, aber das Bundesverfassungsgericht hat
ausdrücklich erklärt, die durch einfaches Gesetz
vorgenommene Definition stehe im Einklang mit dem Grundgesetz[7].
§ 1 Abs. 2 PartG umschreibt darüber
hinaus durch Regelbeispiele - "wortreich, aber mit wenig
faßbarem rechtlichen Gehalt"[8] - die den Parteien von Verfassungs wegen obliegende
Aufgabe:
"Die Parteien wirken an der Bildung
des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des
öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die
Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluß nehmen,die
politische Bildung anregen und vertiefen,die aktive Teilnahme
des Bürgers am politischen Leben fördern,zur Übernahme
öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger
heranbilden,sich durch Aufstellung von Bewerbern an den
Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die
politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluß
nehmen,die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den
Prozeß der staatlichen Willensbildung einführen und für
eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den
Staatsorganen sorgen."
Während das Parteiengesetz im übrigen die
innere Organisation der Parteien sehr eingehend regelt und
nähere Bestimmungen zur Finanzierung und zur öffentlichen
Rechenschaftslegung über die Herkunft und Verwendung ihrer
Mittel und über ihr Vermögen enthält sowie Vorschriften
über den Vollzug des Verbots verfassungswidriger Parteien
aufweist, fehlen eindeutige Aussagen zur
verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien ebenso wie zu
ihrem Status als Vereinigungen.
Mit der - wenngleich unvollständigen -
Regelung in Art. 21 hat das Grundgesetz die politischen
Parteien in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution
gehoben[9]. Damit ist der
Abschluß der von Heinrich Triepel genannten "vierfachen
Stufenfolge" erreicht, in der sich nach seiner
vorausschauenden Erkenntnis "das Verhalten des Staates
gegenüber den politischen Parteien ... bewegt. Wir können
von einem Stadium der Bekämpfung, dann von einem Stadium der
Ignorierung sprechen. An dieses schließt sich die Periode
der Anerkennung und Legalisierung, und als letzte würde die
Ära der verfassungsmäßigen Inkorporation folgen"[10]. Die spezifische rechtliche Qualifizierung dieser
Einbeziehung ist zunächst durch das Bundesverfassungsgericht
erfolgt, das am Beginn "seiner eher schlingernden
Entscheidungspraxis"[11] an
die vorangegangene Entwicklung in Deutschland anknüpfte,
freilich unter prozessualen Aspekten, jedoch mit
Folgewirkungen für die materiell-rechtliche Bewertung der
politischen Parteien.
Nachdem die Parteien unter der Geltung der
Reichsverfassung von 1871 lediglich als "politische
Vereine" im Polizeirecht berücksichtigt worden waren,
indem das Reichsvereinsgesetz besondere Voraussetzungen für
ihre polizeiliche Kontrolle normiert hatte[12], fanden sie in Art. 130 Abs. 1 der Verfassung des
Deutschen Reichs von 1919 immerhin Erwähnung, allerdings
"charakteristischerweise nur mit einer negativen Geste
sprödester Abwehr"[13],
wenn es dort hieß:
"Die Beamten sind Diener der
Gesamtheit, nicht einer Partei."
Demgegenüber wurde in der
Staatsrechtslehre aufgrund der gesellschaftlichen Bedeutung
der Parteien sowie ihrer Funktionen insbesondere bei den
Wahlen und in den Parlamenten zunehmend auf ihre
verfassungsrechtliche Stellung geschlossen: Nach Gustav
Radbruch konnten sie nicht als eine bloß soziologische
Tatsache, als extrakonstitutionelle Erscheinung angesehen
werden, er hielt es vielmehr für gerechtfertigt, "von
einem parteienstaatlichen Verfassungsrech[14]Auf ähnliche Erwägungen stützte auch der
Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich seine Auffassung
zur Parteifähigkeit der politischen Parteien in
Verfassungsstreitigkeiten. Ausgehend von der Annahme, daß
die durch Art. 19 RVerf. begründete
Verfassungsgerichtsbarkeit zur Streitentscheidung zwischen
den "Bildnern des Staatswillens (den Staatsorganen i. w.
S.) unter sich" berufen sei[15] hielt er sie in begrenztem Umfang zur Betreibung
von Verfassungsstreitigkeiten befugt; denn die
"Volksvertretungen setzen ... das Vorhandensein von
Parteien voraus. Die Durchführung der Wahlen für die
Volksvertretungen ist ohne sie nicht denkbar. Ganz besonders
gilt das bei der durch die Reichsverfassung (Art. 17) auch
für die Wahlen zu den Volksvertretungen eingeführten
Verhältniswahl. Sie ist ohne die Mitwirkung von
organisierten Parteien überhaupt unmöglich. Mit ihnen
rechnet denn auch die das Verhältniswahlverfahren näher
regelmde Gesetzgebung... Aus dieser gesetzlich anerkannten
engen Beziehung der Parteien zum Verhältniswahlverfahren und
aus dem großen Interesse, das sie berechtigterweise an ihm
haben, muß die Folgerung gezogen werden, daß sich die
politischen Parteien in Verfassungsstreitigkeiten, die das
Wahlrecht zum Gegenstand haben, mit Anträgen an den
Staatsgerichtshof wenden. Wollte man in solchen Fällen nur
den Fraktionen die Parteifähigkeit zuerkennen, so würde es
gerade dann, wenn die Wahl des Landtags und damit die Bildung
der Fraktionen auf dem in seiner Gültigkeit bestrittenen
Wahlrecht beruht, leicht möglich sein, daß eine Fraktion,
die an der Klärung der Wahlrechtsstreitfrage ein Interesse
nähme, überhaupt nicht vorhanden wäre. Den benachteiligten
Wählern würde dann der verfassungsmäßige
Rechtsschutz überhaupt fehlen, da man nicht soweit gehen
kann, ihn dem einzelnen Staatsbürger zu gewähren"[16]. Politische Parteien wurden damit allein um des
Rechtsschutzes willen in Wahlrechtsstreitigkeiten den
Verfassungsorganen in prozessualer Hinsicht gleichgestellt,
allerdings selbst dies lediglich mit der Einschränkung, an
einem Verfahren vor dem Staatsgerichtshof könnten nur
diejenigen Parteien beteiligt sein, "bei denen die
Möglichkeit besteht, daß ihre Tätigkeit für das
Wahlergebnis von Belang ist"[17].
Die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Stellung der politischen
Parteien setzte gleichermaßen an der Beteiligtenfähigkeit
im Verfassungsrechtsstreit an, doch ging die Begründung in
ihrer Reichweite schon deutlich über prozessuale Aspekte
hinaus und führte zu gewichtigen materiell-rechtlichen
Konsequenzen. Bereits in einer seiner ersten Entscheidungen
knüpfte das Gericht an die Rechtsprechung des
Staatsgerichtshofs an und leitete unter dem Einfluß von
Gerhard Leibholz vertretenen Parteienstaatslehre[18] aus der gesellschaftlichen Bedeutung der Parteien -
wie zuvor schon Radbruch - ihren verfassungsrechtlichen
Status ab, wobei es sich auf die Stellung von Art. 21 GG im
Rahmen der staatsorganisatorischen Vorschriften über den
Bund und die Länder stützen konnte: "Das Grundgesetz
hat nun die Parteien zu einer verfassungsmäßigen
Institution erhoben... Der Zweck (seines Art. 21) ist, die in
der Weimarer Verfassung bestehenden Spannungen zu beheben.
Dadurch ist von Bundes wegen der moderne demokratische
Parteienstaat legalisiert; die Parteien sind in die
Verfassung eingebaut. Ein solcher Einbau enthält die
Anerkennung, daß die Parteien nicht nur politisch und
soziologisch, sondern auch rechtlich relevante Organisationen
sind. Sie sind zu integrierenden Bestandteilen des
Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten
politischen Lebens geworden. Sie stehen daher nicht wie
andere soziale Gebilde nur in einer verfassungsmäßig
gesicherten Position dem Staate gegenüber... Angesichts der
durch Art. 21 GG vollzogenen Legalisierung des
Parteienstaates würde es auch einen schwer verständlichen
Rückschritt bedeuten, wenn heute die Parteien von der
Anrufung des Verfassungsgerichts in Verfassungsstreitigkeiten
ausgeschlossen wären. Demgegenüber kann nicht auf die
Möglichkeit einer Verfassungsbeschwerde verwiesen werden.
Ohne daß hier die Frage entschieden zu werden braucht, ...
muß doch gesagt werden, daß es jedenfalls dem Rang der
politischen Partei in der heutigen parlamentarischen
Demokratie nicht entsprechen würde, sie auf diesen letzten
Rechtsbehelf zu verweisen, der dem Bürger gegen den Staat
nach Erschöpfung aller anderen Rechtswege eingeräumt ist.
Die Parteien leben für den hier interessierenden Bereich
innerhalb der Verfassungssphäre, nicht stehen sie wie ein
grundrechtsbewehrter Bürger dem Staat gegenüber... Die
politischen Parteien nehmen in der heutigen Form der
Demokratie eine Sonderstellung ein. Sie können und müssen
als Faktoren des Verfassungslebens anerkannt werden, da sie
in dessen innerem Bereich stehen, während das gleiche für
Gemeinden, Kirchen usw., die dem Staate allenfalls mit
verfassungsmäßig gesicherten Rechten gegenüberstehen,
nicht behauptet werden kann..."[19]. Nur wenig später ist in der Begründung einer
Entscheidung unter Hinweis auf die verfassungsrechtlich
gewährleistete Mitwirkung bei der Willensbildung des Volkes
ausgeführt: "Die Parteien nehmen dieses ihnen durch
Art. 21 GG garantierte Recht in erster Linie durch
Beteiligung an Parlamentswahlen wahr. Wenn sie in diesem
Bereich tätig werden und um Rechte kämpfen, die sich aus
dieser besonderen Funktion im Verfassungsleben ergeben, dann
muß ihre >>organschaftlich[20]Das Bundesverfassungsgericht war damit aus
prozeßrechtlichen Erwägungen noch über die Auffassung des
Reichsstaatsgerichtshofs hinausgegangen und hatte die
Parteien jedenfalls partiell den Verfassungsorganen
zugeordnet. Es war daher nur folgerichtig, daß das Gericht
in seinem ersten Parteienfinanzierungsurteil ausführte:
"Nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG wirken die Parteien bei
der politischen Willensbildung mit. Sie tun dies besonders
durch Beteiligung an den Wahlen. Das geltende Wahlrecht setzt
politische Parteien für die Vorbereitung und Durchführung
der Wahlen voraus. Die Parteien sind also vor allem
Wahlvorbereitungsorganisationen und auch ihre Geldmittel
dienen in erster Linie der Wahlvorbereitung. Wegen der
zentralen Stellung, die die politischen Parteien im gesamten
Verfassungsleben heute einnehmen und die in den Wahlen
besonders sichtbar wird, hat das Bundesverfassungsgericht
ihnen organschaftliche Funktionen im inneren Bereich des
Verfassungslebens zuerkannt und ihnen für die Geltendmachung
ihrer Rechte im Wahlverfahren den Weg des Organstreits
eröffnet... Da die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche
Aufgabe ist und den Parteien bei der Durchführung dieser
öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine
entscheidende Rolle zukommt, muß es auch zulässig sein,
nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die
Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von
taats wegen zur Verfügung zu stellen"[20]. Hierbei blieb freilich unberücksichtigt, daß die
tatsächliche Bedeutung einer Organisation, selbst wenn sie
von der Verfassung vorausgesetzt ist, noch nichts über deren
rechtliche Qualität aussagt, die vielmehr anhand der
bestehenden Rechtsnormen ermittelt werden muß[21]; darüber hinaus blieb die notwendige
Unterscheidung zwischen prozessualer Stellung und
materiell-rechtlicher Eigenschaft unbeachtet.
In konsequenter Fortführung seiner
Argumentation hätte das Bundesverfassungsgericht
schließlich dazu gelangen müssen, die politischen Parteien
als Staatsorgane anzusehen[22] -
ein Ergebnis, das mit der freiheitlich-demokratischen
Struktur des Grundgesetzes nicht vereinbar wäre, hingegen
typisch ist für autoritäre Systeme, die - wie der
Nationalsozialismus oder das SED-Regime - eine einzige Partei
oder mehrere zugelassene in den Staat inkorporieren[23]. Zutreffend hat deshalb das
Bundesverfassungsgericht in einer späteren Entscheidung im
Jahre 1966 sowohl aus dem Verfassungsgebot einer prinzipiell
staatsfreien, offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk
zu den staatlichen Organen als auch aus der durch Art. 21
Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der
Parteigründung die Notwendigkeit staatsunabhängiger
Parteien und die Unzulässigkeit ihrer - unmittelbaren oder
mittelbaren - Eingliederung in den Staatsorganismus
abgeleitet[24]. Mit diesem in seiner
Begründung weitgehend auf die Ansichten von Konrad Hesse[25] gestützten Urteil, durch das seinerzeit eine
allgemeine Staatsfinanzierung der Parteien für
verfassungswidrig erklärt und lediglich eine angemessene
Erstattung der notwendigen Kosten eines Wahlkampfes für
zulässig erachtet wurde[26],
hat das Gericht eine verfassungsgemäße Beurteilung des
Status der politischen Parteien beträchtlich erleichtert;
unberührt von der Überwindung der Parteienstaatslehre blieb
freilich die Frage nach der Beteiligtenfähigkeit von
Parteien in Organstreitverfahren, auf die in späteren
Entscheidungen nicht mehr eingegangen wurde[27], doch hätte ein Wandel der Rechtsprechung hierzu[28] keine materiell-rechtliche Bedeutung mehr.
Die Erwähnung der Aufgabe, an der
politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, in der
Verfassung begründet zwar ein subjektives Recht[29] der Parteien, diese Funktion wahrnehmen zu können,
enthält aber neben der Gewährleistung zugleich eine
Begrenzung[30]: Die politischen
Parteien besitzen kein Monopol im politischen
Willensbildungsprozeß[31],
sondern müssen die Möglichkeiten der Einflußnahme in einer
vom Grundgesetz gewollten Konkurrenz insbesondere mit anderen
Vereinigungen, Verbänden, Gruppen und einzelnen Bürgern
sowie vor allem mit den publizistischen Medien teilen.
Angesichts dessen widerspricht etwa eine Beteiligung der
Parteien bei der Besetzung von Rundfunkräten, die ihnen -
wenn auch nur indirekt - die überwiegende Bestimmung des
Programminhalts ermöglicht, der durch Art. 21 GG ebenfalls
angestrebten Meinungspluralität. Die Vorschrift sichert
darüber hinaus, wie sich schon an ihrem Wortlaut ablesen
läßt und aus dem Zusammenhang mit der
Parteigründungsfreiheit ergibt, den Mehrparteienstaat[32], für dessen Bestehen bereits die Existenz zweier
Parteien genügt[33],
doch verstieße jede staatlich angeordnete Beschränkung auf
eine bestimmte Zahl von Parteien gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 2
GG[34].
Das Mehrparteienprinzip und die Freiheit
der Parteigründung verlangen notwendig nicht allein den
gleichen verfassungsrechtlichen Status für sämtliche
politischen Parteien[35],
sondern mehr noch ihre Chancengleichheit[36]: Eine Mitwirkung bei der politischen Willensbildung
des Volkes, die der Verwirklichung des demokratischen
Prinzips dienen soll, erfordert grundsätzlich für alle
Parteien gleiche Voraussetzungen der Einflußnahme auf
andere. Deshalb bedarf es zur Begründung der
Chancengleicheit keines Rückgriffs auf den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG oder auf den in Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG statuierten Grundsatz der Wahlgleichheit -
oder deren Zusammenhang mit Art. 21 GG -[37] oder auf das Demokratieprinzip[38]; denn sie ergibt sich unmittelbar aus Art. 21 Abs.
1 Sätze 1 und 2 GG[39].
Im Hinblick auf die den poltischen Parteien durch die
Verfassung zugewiesene Funktion muß durch eine
"formale", nicht allein dem Willkürverbot
genügende Gleichbehandlung sichergestellt werden, daß die
Wettbewerbschancen nicht durch staatliche Maßnahmen
verändert werden[40].
Dies findet angesichts der Tatsache, daß die Tätigkeit der
Parteien wesentlich auch der Wahlvorbereitung dient, seine
Bestätigung in der durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
geschützten Wahlgleichheit[41],
die ebenfalls formal aufzufassen ist, so daß nach der
gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
Differenzierungen eines besonderen, rechtfertigenden,
zwingenden Grundes bedürfen[42].
Der Grundsatz der Chancengleichheit
politischer Parteien hat seine einfachrechtliche Ausprägung
in § 5 PartG gefunden, in dessen Absätzen 1 und 2 es
heißt:
"(1) Wenn ein Träger öffentlicher
Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder
andere öffentliche Leistungen gewährt, sollen alle Parteien
gleichbehandelt werden. Der Umfang der Gewährung kann nach
der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung
ihres Zweckes erforderlichen Mindestmaß abgestuft werden.
Die Bedeutung der Parteien bemißt sich insbesondere auch
nach den Ergebnissen vorangegangener Wahlen zu
Volksvertretungen. Für eine Partei, die im Bundestag in
Fraktionsstärke vertreten ist, muß der Umfang der
Gewährung mindestens halb so groß wie für jede andere
Partei sein.
(2) Für die Gewährung öffentlicher
Leistungen in Zusammenhang mit einer Wahl gilt gilt Absatz 1
während der Dauer des Wahlkampfes nur für Parteien, die
Wahlvorschläge eingereicht haben."
Die Vorschrift ermöglicht damit
Abstufungen der Leistungsgewährung an die Parteien, die mit
einem strikt formalen Verständnis der Chancengleichheit kaum
zu vereinbaren sind; dennoch ist die Regelung - die
maßgebliche Bedeutung etwa für die Überlassung von
Veranstaltungsräumen und Werbeflächen durch die Gemeinden
oder für die Vergabe von Sendezeiten in Rundfunk und
Fernsehen durch die Rundfunkanstalten besitzt - vom
Bundesverfassungsgericht für verfassungsmäßig gehalten
worden[43]. Die abgestufte
Chancengleichheit berücksichtigt die tatsächlich
vorzufindenden Unterschiede zwischen den Parteien und ihre
Rechtmäßigkeit wird in erster Linie mit der Erhaltung der
Funktionsfähigkeit von Parlament und Regierung begründet[44]. Das vermag indes nicht zu überzeugen, weil dieser
Aspekt bereits bei der Ausgestaltung des Wahlrechts - durch
die Festlegung von Unterschriftenquoren und Sperrklauseln -
hinreichend berücksichtigt wird und deshalb nicht erneut als
Grund für Differenzierungen herangezogen werden kann, die
die Betätigung von Parteien bei der Wahlwerbung und
außerhalb von Wahlkämpfen betreffen[45]. Jedoch verlangt der Grundsatz der
Chancengleichheit nicht, wie das Bundesverfassungsgericht
betont hat, "daß die sich aus der unterschiedlichen
Größe, Leistungsfähigkeit und politischen Zielsetzung der
Parteien ergebenden Unterschiede durch einen hoheitlichen
Eingriff ausgeglichen werden"[46]. In der Tat kann nicht davon ausgegangen werden,
daß - wie Wilhelm Henke[48] es
formuliert hat - der Staat mit jeder Wahl von vorn beginnt,
so daß die Kräfteverteilung in der Gesellschaft für die
Wahl zugunsten eines "reinen" Wettbewerbs völlig
eingeebnet werden müßte. Eine strikt formale
Gleichbehandlung würde die realen Kräfteverhältnisse
verfälschen und könnte den Bürger über die tatsächliche
Bedeutung der einzelnen Parteien täuschen; auch die
größeren Parteien können erwarten, daß ihre Chancen, die
sie sich durch ihre Betätigung in den zurückliegenden
Jahren geschaffen haben, nicht durch staatliche Maßnahmen
verringert werden, um die Voraussetzungen für kleinere
Parteien künstlich zu verbessern[48]. Eine erzwungene Egalisierung der Chancen würde
die vorhandene Konkurrenzsituation verändern und die
Möglichkeiten des Machtwechsels zum Nachteil der
Kontinuität fördern, ohne daß dies durch Art. 21 GG
geboten wäre[49]: Mitwirkung der
Parteien bei der politischen Willensbildung bedeutet nicht
staatliche Regulierung der Einflußnahme, sondern erfordert
lediglich, die Beteiligung in der Auseinandersetzung um
Ideen, Programme und Ziele sowie letztlich um Zustimmung bei
der Wahl in einem Mindestmaß zu gewährleisten; Freiheit der
Parteigründung meint nicht staatliche Förderung, sondern
Sicherheit vor staatlichen Eingriffen. Daraus folgt freilich
nicht die Befugnis der Behörden, von der ihnen durch § 5
Abs. 1 Satz 2 PartG eingeräumten Ermächtigung zur
Ermessensausübung bei der Abstufung extensiv, bis zur Grenze
des Willkürverbots, Gebrauch zu machen. Vielmehr dürfen
weniger bedeutende Parteien nicht von vornherein auf das
Mindestmaß an Leistungen und den Mindestumfang der Nutzung
öffentlicher Einrichtungen beschränkt werden, sondern die
Differenzierung darf wegen der prinzipiell formalen
Gleichheit erst da ansetzen, wo andernfalls eine merkliche
Verfälschung des Kräfteverhältnisses zwischen den Parteien
und damit eine durch staatliche Maßnahmen hervorgerufene
Nivellierung der Möglichkeiten zur Einflußnahme eintreten
würde: Eine Abstufung bei der Vergabe von Sendezeiten
erscheint zulässig, Unterschiede bei der Überlassung von
Räumen lassen sich hingegen kaum rechtfertigen.
Mitwirkung bei der politischen
Willensbildung heißt gestaltende Beteiligung und verlangt
deshalb die Gewährleistung von Mindestvoraussetzungen für
ihre Durchführung, sie ist aber nicht beschränkt auf die
Zeiten des Wahlkampfes, in denen die Auseinandersetzungen um
die Wahrung der Chancengleicheit regelmäßig zunehmen. In
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ist allein die Einflußnahme auf die
Willensbildung des Volkes angesprochen, deren Ergebnis
indessen nicht nur in der Wahlhandlung seinen Ausdruck
findet. Zweifellos ist der Kampf um die Möglichkeit, die
Staatswillensbildung maßgeblich beeinflussen zu können,
wesentlicher Bestandteil der Aktivitäten politischer
Parteien, aber das Bundesverfassungsgericht[50] hat zutreffend darauf hingewiesen, daß die
Parteien nicht lediglich Wahlvorbereitungsorganisationen sind
und nicht allein in dieser Funktion für das demokratisch
strukturierte Gemeinwesen unverzichtbar sind: "Sie sind
vornehmlich dazu berufen, die Bürger freiwillig zu
politischen Handlungseinheiten mit dem Ziel der Beteiligung
an der Willensbildung in den Staatsorganen organisatorisch
zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluß
auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen. Den Parteien
obliegt es, politische Ziele zu formulieren und diese den
Bürgern zu vermitteln sowie daran mitzuwirken, daß die
Gesellschaft wie auch den einzelnen Bürger betreffende
Probleme erkannt, benannt und angemessenen Lösungen
zugeführt werden. Die für den Prozeß der politischen
Willensbildung im Staat unerläßliche Rückkoppelung
zwischen Staatsorganen und Volk ist auch Sache der Parteien.
Sie erschöpft sich nicht in dem nur in Abständen
wiederkehrenden Akt der Wahl des Parlaments. Willensbildung
des Volkes und Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen
sich in vielfältiger und tagtäglicher, von den Parteien
mitgeformter Wechselwirkung. Politisches Programm und
Verhalten der Staatsorgane wirken auf die Willensbildung des
Volkes ein und sind selbst Gegenstand seiner
Meinungsbildung... Der dargelegten Rolle der politischen
Parteien im Prozeß demokratischer Willensbildung und
staatlicher Entscheidungsfindung hat das Grundgesetz in Art.
21 Ausdruck verliehen. Um ihr gerecht zu werden, müssen die
Parteien zum einen eine ständige Wirksamkeit nach innen
entfalten, indem sie ihre Mitglieder ansprechen und in die
innerparteiliche Willensbildung einschalten. Sie genügen
damit auch dem Gebot der Verfassung, nach dem ihre innere
Ordnung demokratischen Grundsätzen zu entsprechen hat (Art.
21 Abs. 1 Satz 3 GG). Sie müssen aber nicht minder auch nach
außen tätig werden, im Wettbewerb mit anderen Parteien und
sonstigen auf die Bildung der öffentlichen Meinung Einfluß
nehmenden Einrichtungen und Verbänden die Bürger von der
Richtigkeit ihrer Politik zu überzeugen versuchen... Die
allgemeine politische Tätigkeit der Parteien ist außerhalb
von Wahlkämpfen und während derselben die gleiche. Wahlen
erfordern allerdings darüber hinaus Vorbereitungen
besonderer Art wie etwa die Ausarbeitung von Wahlprogrammen,
die Aufstellung von Wahlbewerbern und die Führung von
Wahlkämpfen... Dies alles dient dem Zweck, dem Bürger die
politischen Ziele der Parteien zu vermitteln und ihn für sie
zu gewinnen, also an der politischen Willensbildung des
Volkes mitzuwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Dieser Zweck
würde indes notwendig verfehlt, wären die Parteien nicht
auch darauf bedacht, die im Volke vorhandenen Meinungen,
Interessen und Bestrebungen zu sammeln, in sich auszugleichen
und zu Alternativen zu formen, unter denen die Bürger
auswählen können, und versuchten sie nicht, den
Bürgerwillen zu artikulieren und gegenüber den
Staatsorganen zur Geltung zu bringen...; nicht zuletzt über
die Parteien nimmt das Volk auch zwischen den Wahlen Einfluß
auf die Entscheidungen der obersten Staatsorgane... Die den
Parteien in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG aufgegebene Mitwirkung
bei der politischen Willensbildung des Volkes beschränkt
sich mithin nicht auf die unmittelbare Wahlvorbereitung.
Diese bildet lediglich einen allenfalls in organisatorischer
Hinsicht selbständigen Teil ihrer Aufgabe;
sachlich-inhaltlich fügt sich die Beteiligung an Wahlen in
die ständige Wirksamkeit der Parteien bruchlos ein: Wahlen
und ihre Ergebnisse geben den Parteien Aufschluß über den
Widerhall, den ihre Politik im Volk findet, und über die
Erwartungen, die die Bürger an sie richten...".
So zutreffend diese Darstellung ist - aus
der das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit einer
teilweisen staatlichen Finanzierung der allgemeinen
Tätigkeit politischer Parteien hergeleitet hat[51] -, so läßt sich doch nicht darüber hinwegsehen,
daß der gestaltenden Einflußnahme der Parteien von
Verfassungs wegen auch Grenzen gesetzt sind: Sie haben zu
beachten, daß ein unmittelbares Einwirken auf Entscheidungen
der Verwaltung und der Gerichte unzulässig ist - das
Grundgesetz sucht durch die Vorschriften in Art. 33 Abs. 2
und Abs. 5 über den Zugang zu öffentlichen Ämtern und die
Geltung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
sowie durch die Garantie richterlicher Unabhängigkeit in
Art. 97 Abs. 1 Schranken zu errichten gegen eine Orientierung
von Sachentscheidungen an parteipolitischen Vorgaben[52]. Dies ist vielfach erfolglos und insbesondere die
Vorschriften über sog. "politische Beamte" sowie
über die Richterwahl eröffnen den Parteien Möglichkeiten
der Durchbrechung, aber das darf nicht darüber
hinwegtäuschen, daß parteipolitische Ziele für Verwaltung
und Gerichte erst dann maßgeblich sein können, wenn sie
ihren Niederschlag in rechtlich bindenden Formen gefunden
haben.
Hieran wird wiederum deutlich, daß nach
der Verfassung neben der Einwirkung auf die Willensbildung
der Bürger die Einflußnahme auf die Willensbildung im
Parlament der wesentliche Tätigkeitsbereich der Parteien
ist. Freilich wird auch insoweit durch die in Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG festgelegte Eigenverantwortlichkeit der
Abgeordneten die Möglichkeit parteipolitischer Beeinflussung
rechtlich begrenzt, wenngleich die tatsächliche Bedeutung
der Binduung von Abgeordneten an ihre Parteien keiner
weiteren Erörterung bedarf und ebenso wie die Verbindung
zwischen Partei und Regierung typisch für ein durch
politische Parteien geprägtes parlamentarisches System ist.
Indessen werden die Parteien dadurch nicht zu Staatsorganen,
selbst wenn sie als verfassungsrechtliche Institutionen
anzusehen sind - die Verfassung geht vielmehr von ihrer
Staatsfreiheit aus.
Aufgrund dessen stehen die Parteien dem
Staat auch als Träger eigener Rechte gegenüber; ihre
Tätigkeit wird zwar durch ihre Aufgabe der Mitwirkung an der
Willensbildung gekennzeichnet, aber durch Grundrechte
geschützt[53]. Gemäß Art. 19 Abs.
3 GG können sie Träger derjenigen Grundrechte sein, die
ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind. Hierbei scheidet das
Grundrecht der Vereinigungsfreiheit aus, weil Art. 21 GG
insoweit lex specialis ist, jedoch können sich die Parteien
insbesondere auf die für ihre Funktionserfüllung
bedeutsamen Kommunikationsgrundrechte, das
Eigentumsgrundrecht, den Gleichbehandlungsgrundsatz, das
Post- und Fernmeldegeheimnis sowie die Prozeßgrundrechte
berufen, sofern sie dem Staat in einer grundrechtsfähigen
Situation gegenüberstehen, die auch bei der Wahrnehmung
ihrer Mitwirkungsaufgabe regelmäßig gegeben sein wird, weil
eine eigene spezifische Betätigungsfreiheit kaum in Betracht
kommt[54]. Eine Verletzung
dieser Rechte kann in der jedermann möglichen Weise
gerichtlich geltend gemacht werden, d. h. erforderlichenfalls
auch im Wege der Verfassungsbeschwerde; die noch vom
Bundesverfassungsgericht anerkannte Beteiligtenfähigkeit im
Organstreitverfahren ist zwar damit nicht vereinbar, läßt
aber den Parteien die Möglichkeit, auch Verletzungen des
Art. 21 GG verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen.
Die Staatsfreiheit der politischen Parteien
wirkt sich überdies auf ihren zivilrechtlichen Status aus:
Da sie keine öffentlich-rechtlichen Verbände sind, müssen
sie zwangsläufig zivilrechtliche Körperschaften darstellen.
Traditionell sind die politischen Parteien als
nichtrechtsfähige Vereine organisiert gewesen, um
staatlicher Einflußnahme weitestmöglich zu entgehen, und
vor dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes mußten sie nach
ihrer Struktur auch so eingeordnet werden[55]; denn der numerus clausus des Gesellschaftsrechts
i. w. S. ließ es nicht zu, die politischen Partei als
Gesellschaftsform sui generis anzusehen[56]. Die Rechtsform des nichtrechtsfähigen Vereins
wurde indessen der körperschaftlichen Natur politischer
Parteien - insbesondere im Hinblick auf § 54 BGB und § 50
Abs. 2 ZPO - nicht gerecht und war nicht geeignet, die von
Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG geforderte demokratische Struktur zu
verwirklichen. Mit den sehr eingehenden speziellen Regelungen
des Parteiengesetzes über die innere Ordnung der Parteien
(§§ 6 ff.) und den Bestimmungen des § 3, wonach politische
Parteien - ohne daß sie zu juristischen Personen erklärt
worden sind - ähnlich wie offene Handelsgesellschaften
gemäß § 124 HGB unter ihrem Namen klagen und verklagt
werden können, ist hingegen eine sehr weitgehende
Differenzierung des "Parteiinnen- und
-außenrechts" erfolgt, so daß es naheliegt, die
Existenz einer eigenständigen, durch das Parteiengesetz
geschaffenen zivilrechtlichen Verbandsform anzunehmen[57], die freilich von der gesellschaftsrechtlichen
Literatur bisher kaum zur Kenntnis genommen worden ist.
Der besondere zivilrechtliche Status der
politischen Parteien in Deutschland verdeutlicht
nachdrücklich, daß es sich bei ihnen nicht um Verbände mit
organschaftlichen Funktionen im staatlichen Bereich handelt.
Art. 21 GG hat die Parteien zwar zu verfassungsrechtlichen
Institutionen erklärt, aber sie nicht in den Staat
inkorporiert; ihre tatsächliche und rechtlich gestützte
Bedeutung für das politische Leben macht sie nicht zu
staatlichen Organen, selbst wenn sie zeitweilig den Eindruck
vermitteln, den Staat zu verkörpern.
__________________________________________________________________________________
Fußnoten
[1] Ernst Friesenhahn in: Die Stellung der politischen
Parteie n in d e r Verfassung, Verhandlungen des 2.
Deutsch-Italienischen Juristenkongresses vom 26.-28.
September 1968 in Berlin, 1969, S. 1 ff. (1).
[2] Gerhard Leibholz, Volk und Parteien im neuen
deutschen Verfassungsrecht, in: ders., Strukturprobleme der
modernen Demokratie, 3. Aufl. 1967, S. 71 ff. (72).
[3] So etwa aaO und passim.
[4] Vgl. z. B. Leibholz, Der Strukturwandel der
modernen Demokratie, in: ders., Strukturprobleme der modernen
Demokratie, 3. Aufl. 1967, S. 78 ff. (89 und passim).
[5] I. d. F. d. Bek. vom 3. März 1989 (BGBl. I S.
327), geänd. durch G vom 8. Oktober 1990 (BGBl. I. S. 2141).
[6] Ebenso Friesenhahn, aaO (Anm. 1), S. 9; Philip
Kunig, Part eien, i n: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.),
Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd.
II, 1987, S. 103 ff. (109); Ingo v. Münch in ders.,
Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 2. Aufl. 1983, Art. 21 Rdnr. 4.
[7] BVerfGE 47, 198 (222).
[8] Kunig, aaO (Anm. 6), S. 110.
[9] Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschlan d, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 456.
[10]0 Heinrich Triepel, Die Staatsverfassung und die
politischen Parte i en, 1928, S. 8.
[11] Stern, aaO (Anm. 9), S. 457.
[12] Vgl. Georg Meyer/Gerhard Anschütz, Lehrbuch des
Deut schen Staatsrechts, 6. Aufl. 1905, S. 841.
[13] Leo Wittmayer, Die Weimarer Reichsverfassung, 1922,
S. 64.
[14] AaO, S. 290, unter Hinweis auf Triepel, aaO (Anm.
10), S. 24.
[15] Vgl. nur Gerhard Anschütz, Die Verfassung des
Deutsc hen Reichs, 1 4. Aufl. 1933, Art. 19 Anm. 8.
[16] StGH RGZ 118, Anh. 22 (28 ff.); ebenso StGH RGZ
121, Anh. 9.
[17] StGH RGZ 121, Anh. 9 (10 f.).
[18] Vgl. etwa Leibholz, Volk und Parteien, aaO (Anm.
2), S. 72; s. a u ch dens., Strukturwandel, aaO (Anm. 3), S.
90 Fn. 26.
[19] BVerfGE 1, 208 (225 ff).
[20] BVerfGE
4, 27 (30 f.); ebenso BVerfGE 6, 367 (372).
[20] BVerfGE 8, 51 (63).
[21] Vgl. auch Konrad Hesse, Die verfassungsrechtliche
Stellung der politischen Parteien, in: VVDStRL 17 (1959), 11
ff. (12 ff.).
[22] Vgl. Stern, aaO (Anm. 9), S. 458.
[23] Vgl. zum Status der NSDAP beispielsweise Ernst
Rudol f Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reichs, 2.
Aufl. 1939, S. 297 ff.; zur Stellung der SED s. Art. 1 Abs. 1
Satz 2 der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik
i. d. F. vom 7. Oktober 1974 (GBl. I S. 432) und hierzu
Schüßler in: Staatsrecht der DDR, 2. Aufl. 1984, S. 109 ff.
[24] BVerfGE 20, 56 (101, 111); ebenso zuvor schon
Hesse, aaO (Anm. 2 4 ), S. 33.
[25] AaO (Anm. 24).
[26] BVerfGE 20, 56 (113 ff.); vgl. nunmehr BVerfGE 85,
264 (286).
[27] So wird in BVerfGE 82, 322 (335), lediglich auf die
ständige Rechtsprechung verwiesen und in BVerfGE 85, 264
dieser Aspekt gar nicht erörtert (vgl. S. 283).
[28] Er wird u. a. gefordert von Kunig, aaO (Anm. 6), S.
145, und Wil h elm Henke in Bonner Kommentar, Art. 21 GG
(Drittbearbeitung September 1991) Rdnr. 254; zu den Bedenken
s. beispielsweise auch Stern, aaO (Anm. 9), S. 465 f.
[29] Henke, aaO, Rdnr. 69.
[30] Kunig, aaO (Anm. 6), S. 111.
[31] BVerfGE 20, 56 (114); 85, 264 (284); Henke, aaO
(Anm . 31), Art. 2 1 Rdnr. 72; Kunig, aaO; v. Münch, aaO
(Anm. 6), Art. 21 Rdnr. 31; Stern, aaO (Anm. 9), S. 460.
[32] Vgl. Kunig, aaO; v. Münch, aaO, Art. 21 Rdnr. 22;
s. dazu auch B V erfGE 5, 85 (224).
[33] Kunig, aaO.
[34] v. Münch, aaO (Anm. 9), Art. 21 Rdnr. 22.
[35] Vgl. v. Münch, aaO, Rdnr. 24.
[36] So etwa BVerfGE 6, 273 (280); 47, 198 (225); Kunig,
aaO (Anm. 6) , S. 133; v. Münch, aaO, Rdnr. 25; Stern, aaO
(Anm. 9), S. 307.
[37] So z. B. BVerfGE 24, 300 (334).
[38] So OVG Münster DVBl. 1981, 874 (876).
[39] Zutreffend Kunig, aaO (Anm. 6), S. 133; s. bereits
BVerfGE 6, 27 3 (280).
[40] Kunig, aaO.
[41] Vgl. hierzu beispielsweise Hans Meyer,
Wahlgrundsätz e und Wahlverfahren, in: Josef Isensee/Paul
Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1987, S. 249 ff. (281
ff.).
[42] Vgl. etwa aus neuerer Zeit BVerfGE 69, 92 (106).
[43] BVerfGE 24, 300 (355); s. auch BVerfGE 42, 53 (59);
52, 63 (89); kritisch beispielsweise Kunig, aaO (Anm. 6), S.
134 ff.; Meyer, aaO (Anm. 44), S. 293 ff.; v. Münch, aaO
(Anm. 6), Art. 21 Rdnr. 27; Karl-Heinz Seifert, Die
politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland,
1975, S. 147 ff., 153 f.
[44] Vgl. z. B. BVerwGE 47, 280 (289) s. auch BVerfGE
14, 121 (135); 5 2, 63 (89).
[45] Vgl. etwa Kunig, aaO (Anm. 6), S. 135; Meyer, aaO
(A nm. 44), S. 2 94.
[46] BVerfGE 14, 121 (134), s. auch BVerfGE 20, 56
(118).
[47] AaO (Anm. 31), Art. 21 Rdnr. 228.
[48] Vgl. BVerwGE 47, 280 (289).
[49] Ähnlich Henke, aaO (Anm. 31), Art. 21 Rdnr. 228.
[50] BVerfGE 85, 264 (284 ff.).
[51] BVerfGE 85, 264 (285, 286 f.).
[52] Vgl. z. B. Henke, aaO (Anm. 31), Art. 21 Rdnr. 162
f f.; Kunig, a a O (Anm. 6), S. 131.
[53] Ebenso beispielsweise Kunig, aaO, S. 132.
[54] Kunig, aaO.
[55] Vgl. z. B. Theodor Maunz in Maunz/Dürig,
Grundgesetz , Kommentar (Stand: Dezember 1992), Art. 21 Rdnr.
44.
[56] Vgl. dazu Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, 2.
Au fl. 1992, S. 84.
[57] Ähnlich wohl auch Seifert, aaO (Anm. 46), S. 57.
