Zum Erfordernis einer Staatshaftung gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts

Seit 1958 bejaht der BGH in ständiger, von der Literatur[3] gebilligter Rechtsprechung[4] die grundsätzliche Möglichkeit einer Staatshaftung nach Art. 34 Satz 1 GG zwischen Verwaltungsträgern. Die hierfür vom BGH 1958 gegebene Begründung lautete schlicht, dass „natürlich“ juristische Personen des öffentlichen Rechts „Dritte“ i. S. des Art. 34 Satz 1 GG sein können[5]. Dies entsprach seinerseits ständiger Rechtsprechung des Reichsgerichts[6]. Näher begründet hatte dies aber auch das Reichsgericht nicht: In seinem insoweit grundlegenden Urteil von 1909[7], bei dem es noch um die persönliche Haftung des schädigenden Beamten ging, heißt es nur, dass weder Wortlaut noch der Zweck des § 839 BGB seine Anwendbarkeit zugunsten des „Fiskus“ ausschließe. Später wurde dies dann ohne weiteres auf Art. 131 WRV[8] und dann vom BGH eben auf Art. 34 Satz 1 GG übertragen. Allerdings sieht der BGH – anders als (zumeist) das Reichsgericht – die Staatshaftung gegenüber Verwaltungsträgern (ebenfalls ohne nähere Begründung) durchaus als Sonderfall an: Ein Verwaltungsträger soll nur dann „Dritter“ sein, wenn dieser dem schädigenden Verwaltungsträger ähnlich – aber nicht unbedingt genau – wie ein Privatmann gegenüberstehe, er also nicht mit ihm „verzahnt“ sei (sog. „Verzahnungstheorie“)[9]. Diese „Zwar-Aber“-Rechtsprechung nährt gewisse Zweifel an der Gebotenheit einer Staatshaftung zwischen Verwaltungsträgern. Diese zu begründen versucht jetzt allerdings erstmals Alexis v. Komorowski[10]. Da sich seine Argumentation im Wesentlichen als Gegenargumentation zu der von mir bereits an anderer Stelle aufgestellten These versteht, Verwaltungsträger könnten sich schlechthin nicht auf Art. 34 Satz 1 GG berufen[11], gibt dies Gelegenheit, auch diese These in etwas komprimierter Form darzustellen. Zum Verständnis der Diskussion ist es unumgänglich, sich zunächst den Zusammenhang der Fragestellung mit dem Verwaltungsorganisationsrecht klarzumachen (I.). Hiervon ausgehend können dann die von v. Komorowski vorgebrachten Argumente für eine Staatshaftung zwischen Verwaltungsträgern näher auf ihre Überzeugungskraft hin untersucht werden (II. und III.).

a) Ausgangspunkt der Überlegungen muss der nicht mehr sinnvoll in Frage zu stellende Grundsatz sein, dass sich Verwaltungsträger schlechthin nicht auf Grundrechte berufen können[12]. Dies hat das BVerfG in der Sasbach-Entscheidung letztlich unmissverständlich klargestellt[13]. „Echte“ Ausnahmen von diesem Grundsatz sind nicht anzuerkennen und werden auch vom BVerfG nicht wirklich anerkannt[14]. Von der mittlerweile ganz überwiegenden Meinung wird dementsprechend auch akzeptiert, dass Verwaltungsträger nach Art. 1 Abs. 3 GG immer an Grundrechte gebunden sind, unabhängig davon, ob diese Tätigkeit der unmittelbaren Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben dient oder nur rein „fiskalischen“ Charakter hat[15]. Über die oftmals noch als „herrschende Meinung“ bezeichnete Auffassung, die eine Freistellung der „fiskalischen“ Tätigkeit von der Grundrechtsbindung annahm, ist auch die Rechtsprechung mittlerweile weitgehend hinweg[16]. Folge dieser umfassenden Grundrechtsbindung von Verwaltungsträgern ist, dass sich jede Tätigkeit eines Verwaltungsträgers auf einen – wenn auch nicht notwendigerweise geschriebenen – Kompetenztitel zurückführen lassen muss. Verwaltungsträgern kommt dementsprechend nach allgemeiner Auffassung schlechthin keine Privatautonomie zu[17]. Jede Tätigkeit eines Verwaltungsträgers wird damit nur durch die Zuständigkeitsordnung in Form einer Ermächtigung erlaubt und gleichzeitig beschränkt: Die Zuweisung einer Zuständigkeit enthält die Ermächtigung, eine bestimmte Funktion zu erfüllen, und die Beschränkung auf eben diese Funktion[18]. Verwaltungsträger dürfen daher – anders als Privatpersonen – ihr Vermögen nicht für jeden beliebigen Zweck einsetzen, sondern nur dann, wenn sie hiermit mittelbar oder unmittelbar ihnen jeweils zugewiesene Aufgaben erfüllen. Ein Rechtssatz, der einen Verwaltungsträger zu einer bestimmten Leistung verpflichtet, beinhaltet daher mehr als eine bloße Leistungspflicht: Er begründet (zumeist stillschweigend) auch die Kompetenz des Verwaltungsträgers, die Leistung erbringen zu dürfen. Einen Verwaltungsträger zum Schadensersatz zu verpflichten, bedeutet vor diesem Hintergrund, ihm die Zuständigkeit zur Schadensbeseitigung (nicht zur Schädigung) zuzuweisen. Wenn keine eigene Schadensersatzverpflichtung besteht und sich aus anderen Bestimmungen (z. B. dem Opferentschädigungsgesetz) keine Kompetenz zur Abmilderung von Schadensfolgen herleiten lässt, darf ein Verwaltungsträger dementsprechend keinen Schadensersatz leisten[19]. Er darf keine Geschenke machen[20]. Die Entscheidung der Verwaltungsträger über die Zuerkennung von Staatshaftungsansprüchen gehört folglich zur Leistungsverwaltung. Dass der Verwaltungsträger hier nicht durch Verwaltungsakt entscheidet[21], die letztverbindliche Entscheidung über das Bestehen von Staatshaftungsansprüchen vielmehr der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugewiesen ist, ändern hieran nichts, sondern eröffnet dem Betroffenen nur eine besondere Form der Gerichtskontrolle des Verwaltungshandelns. Diese Sichtweise stellt nicht in Frage, dass die Staatshaftung rechtsstaatlich geboten ist (näher II.), da es keinen Grundsatz gibt, dass staatliche Leistungen niemals rechtsstaatlich geboten sein können. Nicht zu Unrecht ist daher Art. 131 WRV als Leistungsgrundrecht verstanden worden[22]. Bei Art. 34 Satz 1 GG ist dies nur aufgrund seiner systematischen Stellung nicht möglich (s. unten III. a)[23].

b) Die beschränkende Funktion der Zuständigkeitsordnung entfaltet sich auch zwischen den einzelnen Verwaltungsträgern. Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, darf ein Verwaltungsträger weder fremde Zuständigkeiten an sich ziehen noch eigene Zuständigkeiten auf andere Verwaltungsträger übertragen[24]. Da Verwaltungsträger ihr Vermögen grundsätzlich nur zur Erfüllung der ihnen selbst obliegenden Aufgaben einsetzen dürfen (s. oben I. a), darf ein Verwaltungsträger folglich auch nur dann Vermögen an einen anderen Verwaltungsträger „abgeben“, wenn gerade dies zu seinen Aufgaben gehört, wenn also insoweit eine Finanzierungskompetenz besteht. Auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern gilt folglich, dass eine Verpflichtung zur Leistung nur besteht, wenn ein entsprechender Anspruch besteht. Darüber hinaus gilt hier jedoch, dass auch eine Befugnis zur Leistung nur besteht, wenn der leistende Verwaltungsträger eine entsprechende Kompetenz hat. Denn dieser darf sein Vermögen eben nur zur Erfüllung der ihm selbst obliegenden Aufgaben einsetzen. Dies habe ich an anderer Stelle als Konnexitätsprinzip i.e.S. bezeichnet[25]: Es sagt nicht mehr, als dass jeder Verwaltungsträger im Verhältnis zu anderen Verwaltungsträgern die bei ihm unmittelbar anfallenden Ausgaben und Vermögensminderungen selbst (gegen-)finanzieren muss, soweit sich aus der Rechtsordnung nichts anderes ergibt. Damit ist ein Regel-Ausnahme-Verhältnis aufgestellt: Nur wenn nichts anderes bestimmt ist, darf ein Verwaltungsträger sein Vermögen ausschließlich zur Erfüllung der ihm selbst obliegenden Aufgaben einsetzen.

So verstanden ist nicht erkennbar, welches Prinzip außer dem Konnexitätsprinzip i.e.S. sonst als Auffangprinzip die vermögensrechtlichen Beziehungen zwischen Verwaltungsträgern ordnen könnte. Eine Alternative stellt – entgegen v. Komorowski[26] – insbesondere auch nicht das Konnexitätsprinzip i.w.S. (oder Veranlassungsprinzip) dar. Zwar wird angenommen, dass es „gerechter“ sei, wenn die Verteilung der Ausgaben zwischen Verwaltungsträgern nach dem Kriterium der Ausgabenveranlassung oder der gesetzlichen Aufgabenbegründung erfolgt[27]. Insoweit bleibt es jedoch vielfach bei einer Forderung der Umgestaltung der Finanzverfassung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden in rechtspolitischer Hinsicht[28]. Hieraus lässt sich nicht herleiten, das Konnexitätsprinzip i.w.S. entspreche als allgemeines Grund- und Auffangprinzip des Verwaltungsorganisationsrechts bereits dem geltenden Recht[29]. Andernfalls würde sich gerade auch das Problem der Staatshaftung zwischen Verwaltungsträgern gar nicht stellen: Da durch die Schädigung eines Verwaltungsträgers durch einen anderen Ausgaben (z. B. durch eine Reparatur) veranlasst werden, müsste schon aufgrund dieses Prinzips der schädigende Verwaltungsträger die hierdurch entstehenden Ausgaben beim Geschädigten übernehmen[30]. Die Existenz einer solchen verschuldens- und rechtswidrigkeitsunabhängigen reinen Verursachungsschadensersatzpflicht zwischen Verwaltungsträgern ist bisher jedoch noch nicht behauptet worden.

c) Vielleicht auch deshalb meint v. Komorowski, zwischen Staatshaftung und Konnexitätsprinzip i.e.S. bestehe überhaupt kein Zusammenhang: Beim Konnexitätsprinzip i.e.S. gehe es um die ex ante Regelung der Finanzierungsverantwortung, Art. 34 GG beziehe sich demgegenüber auf die nachträglich eintretenden Haftungsfolgen bei Staatsunrecht[31]. Diese Sichtweise blendet jedoch bestehende Zusammenhänge aus, wie schon der Regelfall zeigt, dass durch Staatsunrecht ein Privater geschädigt wird: Hier enthält die Regelung über die Passivlegitimation des Staatshaftungsanspruchs indirekt auch eine Regelung über die Verteilung der Verwaltungsrisiken: Das Risiko fehlerhafter Verwaltungsentscheidungen und hierdurch ausgelöster Ersatzpflichten soll insoweit nach der Rechtsprechung grundsätzlich die Anstellungskörperschaft tragen[32]. Der Zusammenhang des Staatshaftungsrechts mit dem Finanzverfassungsrecht zeigt sich hier daran, dass gerade wegen des Konnexitätsprinzips i.e.S. ohne gesetzlich angeordnete Ausgleichspflicht bzw. Ausgleichsbefugnis ein anderer Verwaltungsträger die bei dem nach Art. 34 Satz 1 GG passivlegitimierten Verwaltungsträger angefallenen Schadensersatzkosten nicht übernehmen darf, weil er hierfür nicht zuständig ist[33]. Damit wird auch deutlich, dass durch die Anerkennung von Schadensersatzansprüchen im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern – letztlich in Form eines Sonderlastenausgleichs[34] – die durch eine Schädigung entstehenden Kosten und Ausgaben entgegen dem Konnexitätsprinzip i.e.S. vom Geschädigten auf den Schädiger verlagert werden[35]. Dies so zu sehen schließt ebenfalls noch nicht die Annahme aus, dass auch zwischen Verwaltungsträgern eine Staatshaftung rechtsstaatlich geboten ist (hierzu näher II.). Jedoch ist von diesem Standpunkt aus die Forderung naheliegend, die Anerkennung einer Staatshaftung zwischen Verwaltungsträgern müsse sich in das sonstige Lastenverteilungs- und Finanzverfassungsrecht als Teilgebiet des Verwaltungsorganisationsrechts einfügen.

d) Insoweit ist Aufgabe des Finanzverfassungsrechts auch zu gewährleisten, dass jeder Verwaltungsträger jederzeit über hinreichende Mittel verfügt, um die ihm obliegenden Aufgaben tatsächlich erfüllen zu können[36]. Mit der Übertragung bestimmter Aufgaben auf bestimmte Verwaltungsträger korrespondiert also die Pflicht des Gesetzgebers, diesen Verwaltungsträgern die Einnahmen zuzuweisen, die sie zur Erfüllung dieser Aufgaben benötigen. Deshalb muss das Verwaltungsorganisationsrecht auch Instrumente bereithalten, die sicherstellen, dass ursachenunabhängig Vermögensverluste eines Verwaltungsträgers, die nicht durch Einsparungen oder Abgabenerhöhungen aufgefangen werden können, nicht zur Folge haben, dass dieser seine Aufgaben nicht mehr erfüllen kann. Insoweit ist zunächst auf die verschiedenen Finanzausgleichssysteme zwischen Bund, Ländern, Gemeinden, Sozialversicherungsträgern, Rundfunkanstalten etc. hinzuweisen, durch die bestimmte Vermögensverluste gleichsam „sozialisiert“ werden können. Im Übrigen verpflichtet das (nicht nur für Anstalten geltende)[37] allgemeine (und auch europarechtlich nicht grundsätzlich in Frage gestellte)[38] Institut der Anstaltslast andere Verwaltungsträger zur Hilfe und Unterstützung, indem bestehende Finanzierungspflichten und -befugnisse zugunsten des in Not geratenen Verwaltungsträgers intensiviert werden: Diesen Grundsatz hat das BVerfG auch für das Bund-Länder-Verhältnis anerkannt. Haushaltsnotlagen beim Bund oder einem Land, die die Fähigkeit zur Erfüllung der ihnen zugewiesene Aufgaben in Frage stellen, begründen unabhängig von der „Schuldfrage“ eine Pflicht der anderen Mitglieder des Bundesstaates, den in Not geratenen Teil durch finanzielle Maßnahmen wieder in die Lage zu versetzen, seine verfassungsrechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen[39]. Vergleichbares gilt auch bei nichtstaatlichen Verwaltungsträgern[40].

e) Der Hinweis auf das Finanzausgleichsrecht und das Institut der Anstaltslast zeigt, dass die vermögensrechtlichen Beziehungen zwischen Verwaltungsträgern einem öffentlich-rechtlichen Sonderrecht unterfallen, das sich sowohl von dem Privatrecht als auch dem allgemeinen, das Staat-Bürger-Verhältnis regelnden öffentlichem Recht unterscheidet. Kennzeichnend für diese Rechtsbeziehungen ist, dass sie nicht grundrechtsgeprägt und auch insoweit nicht grundrechtsgebunden sind, soweit hierdurch „nur“ die Rechtsbeziehungen zwischen Verwaltungsträgern betroffen werden (s. oben I. a). Zudem sind auch die Gesetzgebungszuständigkeiten für das Verwaltungsorganisationsrecht nicht mit den Gesetzgebungszuständigkeiten zur Regelung des im Staat-Bürger-Verhältnis geltenden Rechts deckungsgleich. Dies betrifft vor allem den Bereich der vermögensrechtlichen Beziehungen zwischen Verwaltungsträgern auf Landesebene, die der Bund nur in seltenen Fällen unmittelbar ausgestalten kann[41]. Die Übertragung allgemeiner privatrechtlicher oder auf das Staat-Bürger-Verhältnis zugeschnittener Regelungen auf das Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern ist daher generell nicht unproblematisch. Eine auf das Staat-Bürger-Verhältnis zugeschnittene Regelung kann folglich nicht schon deshalb auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern angewendet werden, weil ihr Wortlaut dies zulässt[42]. Nichts anderes ergibt sich entgegen v. Komorowski daraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen Verwaltungsträgern dem „Außenrechtskreis“ unterfallen[43]. Die Bedeutung der Unterscheidung zwischen Innen- und Außenrecht ist ohnehin gerade für das Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern eher gering, da es angesichts zahlreicher Verflechtungen auch in vermögensrechtlicher Hinsicht an einer allgemein anerkannten Definition der Grenze zwischen „Innen“ und „Außen“ in diesem Zusammenhang fehlt[44]. Die Grenzziehung zwischen Innen- und Außenrecht sagt zudem für sich allein noch nicht, auf welche Rechte sich ein konkreter Verwaltungsträger gegenüber anderen Verwaltungsträgern berufen kann[45]. Zudem ist es generell möglich, das Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern anders auszugestalten, als dies bei „vergleichbarer“ Sachlage im Staat-Bürger-Verhältnis vorgesehen ist. Zwar beansprucht nach Ansicht des BVerfG der Gleichheitssatz als allgemeiner Rechtsgrundsatz (nicht als Grundrecht) auch Geltung für die Beziehungen innerhalb des Staatsaufbaus. Dies betraf jedoch bisher immer nur die Frage der Gleichbehandlung „gleichartiger“ Verwaltungsträger durch einen „nächsthöheren“ Verwaltungsträger[46]. Eine Ungleichbehandlung eines Verwaltungsträgers mit Privatpersonen zu seinem Nachteil[47] hat das BVerfG jedoch bisher immer als gerechtfertigt erachtet[48]. Dies ist zutreffend: Grundrechtslose Verwaltungsträger sind mit grundrechtsgeschützten Privatpersonen ihrem Wesen nach nicht vergleichbar, so dass schon dies allein Grund genug ist, sie im Vergleich zu Privatpersonen anders zu behandeln. Als jedenfalls „an sich“ auf das Staat-Bürger-Verhältnis zugeschnittener Rechtssatz ist damit auch die Heranziehung des Art. 34 Satz 1 GG im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern nicht selbstverständlich. Sie ist nur dann möglich, wenn die Norm entweder – ähnlich wie z. B. der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch – Ausdruck eines Rechtsgrundsatzes ist, dessen Gerechtigkeitsgehalt „aus sich heraus“ auch das Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern prägt, oder wenn sich Art. 34 Satz 1 GG im Wege der Auslegung (wenigstens) entnehmen lässt, dass er (systemfremd) auch dieses Verhältnis neben dem Staat-Bürger-Verhältnis erfassen soll.

a) Ob es ein Gebot der Gerechtigkeit ist, Art. 34 Satz 1 GG auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern anzuwenden, kann nur abhängig vom Rechtsgrund der Staatshaftung insgesamt beurteilt werden. Wie jeder Schadensersatzanspruch dient Staatshaftung zunächst (nur) dem Vermögensschutz. Der Geschädigte soll einen Ausgleich für einen schädigenden rechtswidrigen Eingriff in seine Rechtssphäre erhalten[49]. Von Otto Mayer wurde dies im Zusammenhang mit dem Gebot der ausgleichenden Gerechtigkeit gesehen: Das durch eine rechtswidrige Schädigung begründete Sonderopfer müsse aus Steuermitteln ausgeglichen und so gleichmäßig verteilt werden[50]. Vermögensschutz und Sonderopferausgleich dürften nach wie vor den (allerdings selten erwähnten) Hauptzweck der Staatshaftung zutreffend umschreiben[51]. Gerade dieser Zweck erfasst das Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern jedoch nicht: Das Vermögen von Verwaltungsträgern ist nicht um seiner selbst willen schützenswert, sondern nur, weil es der Erfüllung der den jeweiligen Verwaltungsträgern zugewiesenen Aufgaben dient. Daher müssen die vermögensrechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen Verwaltungsträgern in besonderer Weise zukunftsgerichtet sein: Sie müssen nur sicherstellen, dass alle Verwaltungsträger auch in Zukunft über hinreichende Finanzmittel verfügen, um ihre jeweiligen Aufgaben erfüllen zu können (s. oben I. e). Die Gewährung von Staatshaftungsansprüchen zwischen Verwaltungsträgern ist hier oft kontraproduktiv: Eine Schadensersatzpflicht eines Verwaltungsträgers gegenüber einem anderen kann den Schädiger u. U. genau so oder mehr bei seiner Aufgabenerfüllung behindern wie den geschädigten Verwaltungsträger, wenn kein Schadensersatz geleistet wird. Um sicherzustellen, dass nach einem Schadensereignis zwischen Verwaltungsträgern die Erfüllung staatlicher Aufgaben nach wie vor gewährleistet ist, muss demnach zwar eine Regelung gefunden werden, die sicherstellt, dass der geschädigte Verwaltungsträger trotz der Schädigung in Zukunft weiterhin seine Aufgaben erfüllen kann, ohne dass es jedoch geboten und immer sinnvoll wäre, den schädigenden Verwaltungsträger im Hinblick auf die ihm obliegenden Aufgaben mit einer Schadensersatzpflicht zu belasten[52].

Zudem zeigen gerade die Finanzausgleichssysteme und das Institut der Anstaltslast (s. oben I. d), dass im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern der Grundsatz „casum sentit dominus“ nur auf einer primären Ebene gilt: Anders als Privatpersonen, die das Risiko der Verschlechterung ihrer vermögenswerten Rechte allein tragen, wenn gesetzlich nichts anderes (etwa in Form von Schadensersatzansprüchen) bestimmt ist, besteht für Verwaltungsträger die Möglichkeit und Notwendigkeit, die durch eine Schädigung verursachten Kosten teilweise auf andere Verwaltungsträger und damit auf die Allgemeinheit der Abgabenzahler abzuwälzen, soweit anders die Erfüllung seiner Aufgaben nicht sichergestellt werden kann. Dies hat umgekehrt zur Folge, dass Schadensersatzansprüchen zwischen Verwaltungsträgern eine regelrechte Schadensausgleichsfunktion nur eingeschränkt, ebenfalls nur auf einer primären Ebene zukommt: Auch ein zum Schadensersatz verpflichteter Verwaltungsträger kann und muss die ihm hierdurch entstehenden Kosten u. U. auf andere Verwaltungsträger abwälzen. Die Trennung der Vermögensmassen zwischen Verwaltungsträgern untereinander ist also trotz grundsätzlicher Geltung des Konnexitätsprinzips i. e. S. weit weniger streng als zwischen Privatpersonen untereinander oder zwischen Privatpersonen einerseits und Verwaltungsträgern andererseits[53]. Umgekehrt besteht zwischen Verwaltungsträgern zumeist keine Notwendigkeit eines „punktgenauen“ Schadensausgleichs, da ihr jeweiliges Vermögen nicht ihrer Selbstverwirklichung dient. Nichts anderes folgt daraus, dass sich aus den Grundsätzen des Finanzausgleichs und der Anstaltslast keine Garantie des Fortbestands eines konkreten Verwaltungsträgers ergibt[54]. Auch die Existenz eines konkreten Verwaltungsträgers ist niemals Selbstzweck, so dass sie auch nicht um ihrer selbst willen vor anderen Verwaltungsträgern zu schützen sind. Es kann dem Verwaltungsorganisationsrecht daher nicht um eine „gerechte“ Verteilung von Schadensrisiken, sondern allein darum gehen, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die staatlichen Aufgaben ungeachtet oft unvermeidbarer „Pannen“ auch in Zukunft bestmöglichst erfüllt werden[55].

b) Entgegen v. Komorowski[56] gebietet auch der unbestritten gegebene Zusammenhang zwischen Staatshaftung und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) sowie ihre Komplementärfunktion zum primären Verwaltungsrechtsschutz[57] nicht ihre Geltung im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern. Dies ließe sich nur begründen, wenn dieser Zusammenhang so eng wäre, dass die Staatshaftung gleichsam die Kehrseite der Rechtsverletzung darstellte. Bettermann nimmt dies an, weil die Staatshaftung an die Rechtsverletzung eine spürbare Sanktion knüpfe[58]. Aus diesem „edukativen“ Verständnis der Staatshaftung folgt fast zwangsläufig ihre Gebotenheit auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern[59], da „ja noch schöner“ wäre, wenn der schädigende Verwaltungsträger die fehlende Notwendigkeit einer Schadensersatzverpflichtung damit begründen könnte, dass die Bewältigung des Vermögensverlustes auf der Ebene des Finanzausgleichs erfolge[60]. Dem Staatshaftungsrecht kommt aber eine solche Edukations- und Sanktionsfunktion schlechthin nicht zu: Voraussetzung hierfür wäre vor allem die Steuerbarkeit des zukünftigen Verhaltens von Verwaltungsträgern durch Sanktionen. Dies nimmt zwar die h. M. zu § 30 OWiG an, nach der auch zu Lasten von Verwaltungsträgern eine Verhängung von Bußgeldern in Betracht komme[61]. Aber dies beruht auf einer der Sache nicht gerecht werdenden „Vermenschlichung“ von Verwaltungsträgern: Als „Zweckschöpfung“ ohne Selbstzweck haben sie als solche kein Interesse, den Rahmen ihrer Zuständigkeiten zu überschreiten. Die Steuerung des Verhaltens eines Verwaltungsträgers erfolgt vielmehr unmittelbar durch das Gesetz, das den einzelnen Verwaltungsträgern Aufgaben, Zuständigkeiten und Befugnisse zuweist[62]. Diese Gesetzesbindung kann durch Sanktionen nicht gesteigert werden. Es bedarf schlicht keiner „Erziehung“ eines Verwaltungsträgers[63], weil Verwaltungsträger bereits durch ihre Bindung an das Gesetz erzogen sind. Spezial- oder generalpräventive Sanktionsmechanismen für den Fall eines „Ausscherens“ aus der Gesetzesbindung müssen folglich ins Leere fallen[64].

„Erziehungsbedürftig“ können allerdings die für den Verwaltungsträger handelnden Personen sein. Eine Schadensersatzpflicht des Verwaltungsträgers für sich allein gewährleistet jedoch nicht, dass unsorgfältige Amtswalter sorgfältig arbeiten und auch Exzesse solcher Amtswalter ausgeschlossen sind, die sich aus wirtschaftlichen oder politischen Gründen dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht verpflichtet fühlen. Hier kann – neben einer disziplinarrechtlichen Verantwortlichkeit – allein eine persönliche Haftung der Amtswalter motivierend wirken[65]. Diese wird – wie noch zu zeigen sein wird – nicht ausgeschlossen, wenn die Anwendbarkeit des Art. 34 Satz 1 GG im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern verneint wird (s. unten III.). Auch um auf die „hinter“ einem bestimmten Verwaltungsträger stehenden Bürger (z. B. Bundes- und Landesstaatsbürger, Gemeindeeinwohner) einzuwirken, erweisen sich Sanktionen durch Schadensersatzansprüche als ungeeignet: Ziel einer solchen Einwirkung könnte allenfalls sein, die Bürger dazu zu veranlassen, ihrerseits auf die verantwortlichen Entscheidungsträger einzuwirken, damit diese den Missständen abhelfen, die zu den Schadensersatzverpflichtungen geführt haben[66]. Mag eine solche Sanktionswirkung bei juristischen Personen des Privatrechts noch konstruierbar sein, versagt sie bei Verwaltungsträgern regelmäßig, weil dem Bürger kaum Einwirkungsmöglichkeiten auf den Gesetzesvollzug zustehen. Deshalb lässt sich auch nicht behaupten, die hinter dem schädigenden Verwaltungsträger stehenden Bürger seien „näher dran“, die durch eine Schädigung u. U. notwendigen Sparmaßnahmen und Abgabenerhöhungen zu tragen. Für sie stellt sich die Schädigung als genauso unausweichlich dar wie für die Bürger, die hinter dem „unschuldigen“ Verwaltungsträger stehen[67].

c) Aus alledem folgt, dass die dem Staatshaftungsrecht zugrunde liegenden Gerechtigkeitserwägungen auf das Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern nicht passen. In diesem Verhältnis gibt es keine Gerechtigkeit, wie es sie zwischen Staat und Bürger und zwischen Privatpersonen gibt, sondern nur rein funktionsbezogenes Recht, das die einzelnen Verwaltungsträger nicht als schützenswerte „Individuen“, sondern als Funktionseinheiten begreift. Hierdurch wird nicht ein Grundsatz der Einheit der Staatsverwaltung statuiert[68], sondern nur die Konsequenz daraus gezogen, dass auch eine Dezentralisierung der Staatsgewalt nicht der Selbstverwirklichung der einzelnen Verwaltungsträger dient, sondern allein der bestmöglichen Erfüllung der den jeweiligen Verwaltungsträgern zugewiesenen Aufgaben.

a) Steht fest, dass sich mit der rechtsstaatlichen Funktion der Staatshaftung allein nicht rechtfertigen lässt, sie auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern anzuwenden, so schließt dies noch nicht aus, dass sie dennoch in diesem Verhältnis gilt. Zumindest dem Verfassungsgeber ist es nicht verwehrt, eine Staatshaftungsnorm so auszugestalten, dass sie nicht nur das Staat-Bürger-Verhältnis, sondern auch das Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern erfasst[69]. Dass er dies könnte, sagt allerdings noch nicht, dass er dies auch getan hat. Der Wortlaut des Art. 34 Satz 1 GG, der es zulässt, auch Verwaltungsträger unter den Begriff des „Dritten“ zu subsumieren, ist daher für sich allein wenig aussagekräftig. Da das Finanzverfassungsrecht als öffentlich-rechtliches Spezialrecht den allgemeinen das Staat-Bürger-Verhältnis regelnden Normen vorgeht, bedarf es vielmehr über den Wortlaut hinausgehender Anhaltspunkte, um Art. 34 Satz 1 GG auch zwischen Verwaltungsträgern anwenden zu können (s. oben I. e). Einen solchen Anhaltspunkt stellt die systematische Stellung des Art. 34 Satz 1 GG außerhalb des Grundrechtskatalogs und die Nicht-Rügefähigkeit einer Verletzung des Art. 34 GG mittels der Verfassungsbeschwerde nicht dar[70]. Nicht alle Rechte, die keine Grundrechte und nicht mit der Verfassungsbeschwerde rügbar sind, sind deshalb auch Vorschriften des Verwaltungsorganisationsrechts[71]. Anders wäre es nur, wenn sich der Entstehungsgeschichte des Art. 34 GG entnehmen ließe, mit der Plazierung des Art. 34 GG außerhalb des Grundrechtskatalogs sollte gerade seine Anwendbarkeit auch zwischen Verwaltungsträgern sichergestellt werden. Tatsächlich ist diese Plazierung als Verlegenheitslösung jedoch nur gewählt worden, weil der für die Grundrechte zuständige Grundsatzausschuss des Parlamentarischen Rates (anders als der zunächst mit dieser Frage befasste Zuständigkeitsausschuss) die Staatshaftung ohne nähere Begründung für nicht „grundrechtswürdig“ hielt[72]. Im Übrigen durchzieht jedoch die gesamte Debatte um Art. 34 GG im Parlamentarischen Rat – wie auch die entsprechende Debatte in der Weimarer Nationalversammlung zu Art. 131 WRV[73] –, dass Sinn und Zweck der Staatshaftung der Schutz des Bürgers vor rechtswidrigen Eingriffen sein sollte. Ihre Anwendbarkeit zwischen Verwaltungsträgern wurde nicht ansatzweise erwogen. Eine stillschweigende Billigung der diese Anwendbarkeit grundsätzlich bejahenden Rechtsprechung des Reichsgerichts kann folglich entgegen v. Komorowski[74] auch nicht dem Umstand entnommen werden, dass während der Debatten im Parlamentarischen Rat immer wieder anklang, die durch die Rechtsprechung konkretisierte Rechtslage solle durch Art. 34 Satz 1 GG fortgeschrieben werden. Hierbei ging es ausschließlich darum, die Länder vor gegenüber der früheren Rechtslage erhöhten Belastungen zu bewahren, ohne die bürgerschützenden Ausweitungen des Staatshaftungrechts durch das Reichsgericht (insbesondere die Ausweitung des staatshaftungsrechtlichen Beamtenbegriffs) zurückzuschrauben[75]. Daher gibt die Entstehungsgeschichte des Art. 34 GG für eine Anwendbarkeit des Art. 34 Satz 1 GG im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern nichts her.

b) Bedenkenswerter scheint demgegenüber eine Argumentation mit der besonderen Struktur der Staatshaftung nach Art. 34 Satz 1 GG als „übergeleiteter Beamtenhaftung“. Denkt man sich die Haftungsüberleitung nach Art. 34 Satz 1 GG einmal weg, würde sich nämlich die Frage der persönlichen Haftung des Beamten nach § 839 BGB stellen. Ein Grund, weshalb § 839 BGB keine persönliche Haftung des Beamten auch gegenüber Verwaltungsträgern begründen sollte, lässt sich jedoch nicht finden. Gegenüber den Übergriffen Privater ist das Vermögen von Verwaltungsträgern genauso schützenswert (und durch die Rechtsordnung geschützt) wie Privatvermögen. Dementsprechend bestehen auch keine Bedenken und entspricht es ständiger Rechtsprechung, Private nach dem privatrechtlichen Deliktsrecht gegenüber Verwaltungsträgern haften zu lassen[76]. Für § 839 BGB als dem Privatrecht zugehöriger[77] Sonderdeliktstatbestand der Beamten gilt nichts anderes. Voraussetzung ist insoweit nur, dass der geschädigte Verwaltungsträger „Dritter“ ist. Wie sich aus einem Umkehrschluss aus Art. 80 Abs. 1 EGBGB ergibt, der die Innenhaftung des Beamten gegenüber seinem Dienstherrn anspricht, ist mit „Dritter“ jedermann gemeint, der an diesem Beamtenverhältnis nicht beteiligt ist[78]. Dies können „natürlich“ auch vom Dienstherrn des Beamten verschiedene Verwaltungsträger sein, so dass es zutreffend war, dass das Reichsgericht 1909 in der eingangs erwähnten Entscheidung[79] eine persönliche Haftung des Beamten nach § 839 BGB auch gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts bejahte[80]. Wird die Anwendbarkeit des Art. 34 Satz 1 GG im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern ausgeschlossen, fände dementsprechend zwar kein Überleitung der persönlichen Beamtenhaftung auf die „Anvertrauenskörperschaft“ statt, die persönliche Beamtenhaftung nach § 839 BGB bliebe aber (bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit)[81] gegenüber „dritten“ Verwaltungsträgern bestehen. Dies widerspricht nun dem in Art. 34 Satz 1 GG angelegten Prinzip der „Ausschließlichkeit“ der Staatshaftung für hoheitliches Unrecht. Hieraus schließt v. Komorowski, dass die haftungsbegründende Norm des § 839 BGB und die haftungsverlagernde Norm des Art. 34 Satz 1 GG durch das Grundgesetz zu einem einheitlichen Haftungstatbestand „verschmolzen“ werden sollte, eine Aufspaltung dieser Normen daher mit der heutigen Konstruktion des Amtshaftungstatbestandes unvereinbar sei[82]. § 839 BGB und Art. 34 Satz 1 GG haben jedoch nach wie vor unterschiedliche Anwendungsbereiche: Zunächst gilt Art. 34 Satz 1 GG nur bei hoheitlichem Handeln, während § 839 BGB auch bei privatrechtlichem Handeln eingreift[83]. Soweit Art. 34 Satz 1 GG eine Haftung auch für Personen anordnet, die keine „Beamten“ i. S. des § 839 BGB sind[84], ordnet er zudem keine Haftungsüberleitung, sondern eine originäre Haftung des Staates „nach Maßgabe“ des § 839 BGB an, während sich die persönliche Haftung dieser Amtswalter gegenüber Dritten nur nach §§ 823 ff. BGB richtet, wenn es nicht zu einer Haftungsüberleitung kommt[85]. Schließlich greift die Haftungsüberleitung ohnehin nur „grundsätzlich“ ein, lässt also in Sonderfällen einen Ausschluss der Staatshaftung unter Aufrechterhaltung der persönlichen Beamtenhaftung durch Gesetz zu[86]. Dem geltenden Recht lässt sich damit das von v. Komorowski postulierte absolute Verbot einer Trennung der Anwendungsbereiche von § 839 BGB und Art. 34 Satz 1 GG gerade nicht entnehmen.

c) Dies schließt jedoch für sich gesehen noch nicht aus, dass es die Besonderheiten der Haftungskonstruktion des Art. 34 Satz 1 GG verbieten, eine Haftungsübernahme nach Art. 34 Satz 1 GG gegenüber Verwaltungsträgern auszuschließen. Zur Rechtfertigung der Haftungsübernahmekonstruktion unter gleichzeitigem Ausschluss der persönlichen Beamtenhaftung wird nämlich vielfach hervorgehoben, dass diese auch dem Schutz des Beamten diene, da sie insbesondere bei Eilmaßnahmen Hemmungen ausschalte, die den für die Maßnahme zuständigen Amtswalter aus Angst vor einer persönlichen Haftung entspringen könnten[87]. Da für ein solches Regelungsanliegen die Person des Geschädigten keine Rolle spielt, könnte dies für ein Eingreifen des Art. 34 Satz 1 GG auch gegenüber Verwaltungsträgern sprechen. Bei genauerem Hinsehen lässt sich ein solcher Schutzzweck jedoch gerade Art. 34 Satz 1 GG nicht entnehmen[88]. Durch die Haftungsübernahme wird zwar die Haftung des Amtsträgers für Amtspflichtverletzungen vom Außenverhältnis zum Verletzten in das Innenverhältnis zum Dienstherrn verschoben. Dies allein schützt den Beamten jedoch nicht, wenn er seinem Dienstherrn gegenüber in jedem Fall regresspflichtig ist. Es war dementsprechend in den verschiedenen Gesetzgebungsverfahren nie als Zweck der Haftungsübernahmekonstruktion gesehen worden, gerade den Beamten vor persönlicher Inanspruchnahme zu schützen[89]. Vor Inkrafttreten des § 23 Abs. 2 DBG[90], der erstmals einen Regress bei leichter Fahrlässigkeit ausschloss, hatte das Reichsgericht daher auch angenommen, der Beamte sei gegenüber seinem Dienstherrn schon für leichteste Fahrlässigkeit verantwortlich[91]. Wenn dies heute nicht mehr so gesehen wird, liegt dies allein an Art. 34 Satz 2 GG und dem dort zum Ausdruck gekommenen Fürsorgegedanken. Gäbe es Art. 34 Satz 1 GG nicht, stellte sich demnach heute das Haftungsproblem im Innenverhältnis nicht wesentlich anders: Es wäre dann zu fragen, ob der Dienstherr unter Fürsorgegesichtspunkten verpflichtet ist, seine Beamten jedenfalls bei leichter Fahrlässigkeit von ihrer persönlichen Haftung gegenüber Dritten freizustellen, soweit die schädigende Handlung in Zusammenhang mit einer dienstlichen Tätigkeit steht. Ein solcher allgemeiner Freistellungsanspruch (dem z. B. für die Haftung von Beamten bei privatrechtlichen Pflichtverletzungen erhebliche Bedeutung zukommt) ist (heute) zu bejahen[92] und wurde von der Rechtsprechung bereits vielfach angedacht[93].

Nicht Satz 1, sondern allein Satz 2 des Art. 34 GG entfaltet demnach beamtenschützende Wirkung[94]. Die Regressbeschränkung wurde im Parlamentarischen Rat jedoch nur als Annex an die eigentliche Staatshaftungsvorschrift des Satzes 1 angefügt und sollte – um Übergriffe in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zu vermeiden – streng akzessorisch zur Haftungsübernahme nach Satz 1 sein. Der Schutz des Beamten nach Satz 2 kann daher keine Anwendbarkeit des Satzes 1 erzwingen, wenn diese zum Schutz des Geschädigten nicht geboten ist. Satz 2 greift – ebenso wie die Haftungsüberleitung des Satzes 1 – nur „grundsätzlich“ ein. Somit ist für die Frage, ob Art. 34 Satz 1 GG auch zugunsten von Verwaltungsträgern anwendbar ist, allein auf dessen hier nicht einschlägigen Schutzzweck abzustellen.

d) Nach alledem lässt sich nicht nachweisen, dass Art. 34 GG nicht nur das Staat-Bürger-Verhältnis, sondern auch das grundsätzlich spezialgesetzlich geordnete Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern erfassen soll. Verwaltungsträger können sich demnach niemals auf Art. 34 Satz 1 GG berufen – auch dann nicht, wenn sich ihre Rechtsstellung zum schädigenden Verwaltungsträger nicht von der eines Privatmanns unterscheidet. Dies gilt nicht, weil Verwaltungsträger nicht „Dritte“ sein könnten, sondern weil Art. 34 Satz 1 GG die zwischen Verwaltungsträgern bestehenden Rechtsbeziehungen schlechthin nicht erfasst. Umgekehrt kann sich (nur) auf der Ebene der persönlichen Beamtenhaftung nach wie das Problem stellen, wann Verwaltungsträger „Dritte“ i. S. des § 839 BGB sind und wann eine persönliche Beamtenhaftung nur nach Maßgabe der beamtenrechtlichen Innentatbestände in Betracht kommt[95]. Insoweit ist nicht angängig, alle Verwaltungsträger außer dem Dienstherrn immer als „Dritte“ anzusehen, weil dies vielfach zu Zufallsergebnissen und nicht mehr nachvollziehbaren Rechtswegaufspaltungen führt[96] – und zwar zumeist in den Fällen, in denen auch der BGH aufgrund seiner eingangs erwähnten „Verzahnungstheorie“ eine Haftung gegenüber Verwaltungsträgern ausschließt. Auf dieser „beamtenrechtlichen Ebene“ könnte demnach an dieser Theorie festgehalten werden, auch wenn sie aufgrund ihrer mehr an bildhaften als an rechtlichen Kriterien ausgerichteten Formulierungen schon oft zu Missverständnissen und Unklarheiten geführt hat. Insoweit wäre eine etwas nüchternere Vorgehensweise sinnvoll, die eher auf Zurechnungskriterien abstellt[97]. Es ist auch nicht auszuschließen, dass auf der rein beamtenrechtlichen Ebene auch das von v. Komorowski als „Ersatz“ für die „Verzahnungstheorie“ vorgeschlagene Kriterium der „Kooperationsverwaltung“ in die richtige Richtung weist, bei dessen Vorliegen eine „Dritteigenschaft“ von Verwaltungsträgern ausgeschlossen sein soll[98]. Jedoch kann dies hier nicht abschließend geklärt werden.

Rechtsstaatlich geboten ist damit nur eine persönliche Verantwortlichkeit jedes Amtswalters auch für Schädigungen anderer Verwaltungsträger als dem eigenen Dienstherrn. Eine Staatshaftung zwischen Verwaltungsträgern ist demgegenüber rechtsstaatlich nicht erforderlich und auch nicht sinnvoll, da sie das Geld in den öffentlichen Kassen nicht vermehren, sondern nur – vermindert um die Kosten der Anspruchsdurchsetzung – verschieben kann[99]. Es besteht demnach kein Anlass, Verwaltungsträgern neben dem Primärrechtsschutz auch einen Sekundärrechtsschutz gegenüber rechtswidrigem Verwaltungshandeln zu eröffnen. Dies ließe sich auch über den Anwendungsbereich des eigentlichen Staatshaftungsrechts verallgemeinern: Es ist zweifelhaft, ob ein echtes Bedürfnis dafür besteht, dass sich z. B. die Bundesanstalt für Arbeit mit einem Landkreis um Ansprüche wegen Verschulden bei Vertragsverhandlungen nach § 280 Abs. 1 BGB auseinandersetzen[100], zwei Gemeinden über die „Schuldfrage“ bei Beschädigung eines vermieteten Kunstwerks streiten[101] und ein Verkehrsunfall bei Beteiligung zweier Verwaltungsträger unter Anwendung des § 7 StVG und der §§ 823 ff. BGB „punktgenau“ abgewickelt werden kann[102]. Es liegt nahe, hier zumindest unter Anwendung der Grundsätze des „Verwaltungsprivatrechts“ anzunehmen, dass Verwaltungsträger ihnen gegenüber anderen Verwaltungsträgern nach Privatrecht zustehende Schadensersatzansprüche nicht durchsetzen dürfen, weil auch hier das allgemeine öffentlich-rechtliche Lastenverteilungsrecht vorgeht[103]: Das Vermögen eines Verwaltungsträgers wird jedenfalls nicht gegenüber einem anderen Verwaltungsträger schützenswerter, wenn er „nur“ privatrechtlich geschädigt wird. Angesichts dessen ist fraglich, weshalb der Gesetzgeber die ganze Diskussion zur Amtshaftung zwischen Verwaltungsträgern nicht – wie schon 1959 gefordert[104] – mit einem „Federstrich“ erledigt. Es müssten (ohne dass hierfür eine Verfassungsänderung notwendig wäre) nur § 126 Abs. 1 BRRG, § 78 Abs. 1 BBG und die entsprechenden Bestimmungen des Bundes und der Länder um einen neuen Satz 2 ergänzt werden, der wie folgt lautet: „Schädigt ein Beamter vorsätzlich oder grob fahrlässig bei Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts, gilt dieser Schaden als eigener Schaden des Dienstherrn; der Dienstherr ist verpflichtet, das von dem Beamten Erlangte nach Abzug der durch die Anspruchsdurchsetzung entstandenen Kosten an die geschädigte juristische Person des öffentlichen Rechts herauszugeben.“ § 839 BGB wäre dann durch einen Absatz zu ergänzen, nach dem der Anspruch zugunsten juristischer Personen des öffentlichen Rechts keine Anwendung findet, sofern der Schaden als Schaden des Dienstherrn gilt.