SAARBRÜCKER BIBLIOTHEK

Die neue Schweizer Bundesverfassung vom 18. April 1999 enthält in ihrem Vierten Titel “Volk und Stände” – direkt anschließend an eine Bestimmung, welche das Stimm- und Wahlrecht der Schweizer Bürger regelt – einen Art. 137, in dem es heißt: “Die politischen Parteien wirken an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mit.” Die Notwendigkeit dieser Regelung wurde in beiden Kammern der Schweizer Bundesversammlung damit begründet, daß eine Erwähnung und damit eine Anerkennung der Parteien in der Verfassung eine Übereinstimmung von Verfassungswirklichkeit und Verfassungstext bringe.^[1] Art. 137 BV geht auf Art. 127a des Reformpakets B des Verfassungsentwurfes des Bundesrates von 1996^[2] zurück, welcher in einem Absatz 2 noch die Regelung enthält: “Das Gesetz regelt die Ausübung der politischen Rechte, insbesondere die Art der Finanzierung.” Zweck dieser Regelung soll nach der Botschaft des Bundesrats vom 20. November 1996^[3] weniger sein, eine – bisher in der Schweiz weitgehend unbekannte – staatliche Parteienfinanzierung zu ermöglichen, als vielmehr ein “transparentes Funktionieren” der Parteien zu sichern.^[4] Insbesondere sollen die Parteien verpflichtet werden, ihre Finanzquellen offenzulegen, jedoch dürfte es auf Grundlage des Absatzes 2 auch möglich sein, Regelungen über ihre innere Ordnung zu erlassen.^[5] Über die Aufnahme dieses Absatzes 2 des Parteienartikels in die neue Bundesverfassung muß noch von der Bundesversammlung entschieden werden: Diese Vorschrift ist weiterhin im Reformpaket B enthalten, über das beide Kammern noch nicht abschließend beraten haben und das deshalb auch noch nicht Gegenstand der Volksabstimmung am 18. April 1999 war.^[6]

In der Schweizer Bundesverfassung von 1874 war eine mit Art. 137 der neuen Bundesverfassung vergleichbare Bestimmung nicht enthalten:^[7] Die Parteien wurden daher als “Vereine” im Sinne des Art. 56 der alten Bundesverfassung angesehen, nach dem “die Bürger das Recht haben, Vereine zu bilden, sofern solche weder in ihrem Zweck noch in den dafür bestimmten Mitteln rechtswidrig oder staatsgefährlich sind”.^[8] Dieses Grundrecht verbot nach Ansicht des Schweizer Bundesgerichts jede präventive Kontrolle der Vereinsbildung^[9] und damit auch jeder Parteibildung. Ihrer Rechtsnatur nach waren die Schweizer Parteien unbestritten Vereine im Sinne der Art. 60 ff. des Schweizer Zivilgesetzbuches. Diese werden nach Art. 52 Abs. 2, Art. 60 Abs. 1 ZGB zu juristischen Personen des Privatrechts “sobald der Wille, als Körperschaft zu bestehen, aus den Statuten erkennbar wird”.^[10] Es gilt somit im Schweizer Vereinsrecht das “Prinzip der freien Körperschaftsbildung”, das die Entstehung der juristischen Person ausschließlich von dem Willen ihrer Mitglieder abhängig macht, ohne daß in irgendeiner Form – auch nicht in Form einer bloßen Registrierung – der Staat hieran beteiligt ist.^[11]

Die Qualifizierung der Parteien als zivilrechtliche Personenvereinigungen hat zur Folge, daß sowohl die Beziehungen der Parteien zu ihren Mitgliedern wie zu Dritten allein dem Zivilrecht unterworfen sind.^[12] Auch aus dem Umstand, daß Art. 73 der Bundesverfassung von 1874 seit 1918 für die Wahl zum Nationalrat das Verhältniswahlsystem festschrieb, insoweit das Bestehen der Parteien voraussetzte und sie damit mittelbar anerkannte, wurde nicht geschlossen, daß sie “inkorporierter Teil des Staatsgefüges” seien.^[13] Jedoch ergaben sich hieraus natürlich bestimmte Rechte der Parteien bei der Kandidatenaufstellung im Wahlverfahren. Diese hat das BG noch dadurch verstärkt, daß es die Parteien für berechtigt hält, in weiter Auslegung des Art. 85 lit. a des Gesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege^[14] die sogenannte Stimmrechtsbeschwerde zu erheben,^[15] mit welcher die Verletzung aller politischen Rechte bei Wahlen und Abstimmungen auf kantonaler und kommunaler Ebene gerügt werden kann, so insbesondere alle Verletzungen des aktiven und passiven Wahlrechts.^[16]

Es ist nun fraglich, ob und inwieweit sich an dieser Rechtsstellung der Schweizer Parteien durch Art. 137 BV etwas ändert oder ändern sollte.^[17] Um dies abschätzen zu können, lohnt sich zunächst ein Blick auf die Rechtsentwicklung in Deutschland, insbesondere auf die Auslegung, die der Parteienartikel des Grundgesetzes, Art. 21 GG, erfahren hat. Es ist nämlich anzunehmen, daß diese Bestimmung Vorbild für Art. 137 BV ist, wofür insbesondere seine Entstehungsgeschichte spricht.^[18] Aber nicht nur die deutsche, sondern auch die Rechtsentwicklung in Österreich zur Stellung und Rechtsnatur der Parteien kann Hinweise für die Auswirkungen des Parteienartikels der neuen Schweizer Bundesverfassung geben: Mit Erlaß des österreichischen Parteiengesetzes^[19] wurde dort nämlich 1975 eine ebenfalls mit Art. 21 GG und Art. 137 BV vergleichbare Verfassungsbestimmung geschaffen.

Hier soll daher zunächst die Entwicklung des Parteienrechts in Deutschland nachgezeichnet werden (I), bevor auf die hierauf aufbauende, jedoch auch eigenständige Entwicklung des Parteienrechts in Österreich eingegangen wird (II). Anschließend soll gefragt werden, was man daraus für die rechtliche Stellung und die Rechtsnatur der Parteien in der Schweiz, aber auch in Österreich und Deutschland lernen kann (III). Insoweit soll davon ausgegangen werden, daß sich die Frage der Rechtsstellung der Parteien in diesen drei Ländern nach denselben oder doch ähnlichen Grundsätzen richten kann, ungeachtet aller Unterschiede bezüglich der jeweiligen Ausgestaltung der Demokratie, des parlamentarischen Systems und der tatsächlichen Bedeutung der Parteien.^[20] Diese Annahme entspricht einer langen Tradition in der deutschsprachigen Staatsrechtswissenschaft: Gerade das Phänomen politische Partei ist seit Ende des Ersten Weltkrieges im deutschsprachigen Raum schon sehr oft mit grenzüberschreitendem Anspruch behandelt worden, und es lassen sich in der parteienrechtlichen Literatur jedes der drei Länder zahlreiche wechselseitige “Anleihen” feststellen.^[21] Nicht eingegangen werden soll hier jedoch auf den exakten Begriff der politischen Partei: Ungeachtet der Unterschiede im Detail läßt sich jedenfalls sagen, daß in allen drei Ländern zumindest solche Vereinigungen zu den Parteien gezählt werden, die dauerhaft organisiert sind und deren Ziel es ist, auf Bundes- oder auf Landesebene (Kantonsebene) politisch Einfluß zu nehmen und zwar insbesondere durch Teilnahme an Wahlen durch Aufstellung von Wahlbewerbern.^[22] Dieser Kernbegriff der politischen Partei^[23] sollte den Gegenstand der Untersuchung bestimmt genug umschreiben.

I. Die Entwicklung des Parteienrechts in Deutschland

Schon unter Geltung der Reichsverfassung von 1871 erkannte das Reichswahlgesetz^[24] die politischen Parteien in gewisser Weise an: § 17 dieses Gesetzes gewährte allen Wahlberechtigten “das Recht, zum Betrieb der den Reichstag betreffenden Wahlangelegenheiten Vereine zu bilden”. ^[25] Dennoch wurden die Parteien von der Staatsrechtswissenschaft weitgehend ignoriert oder allenfalls als ein Phänomen des Zivil- und Polizeirechts angesehen. Dies lag auch daran, daß das geltende Mehrheitswahlrecht zum Reichstag eine gedankliche Abkoppelung des Abgeordneten von seiner jeweiligen Parteizugehörigkeit ermöglichte. So läßt sich etwa erklären, daß während der Geltung des Sozialistengesetzes vom 21. Oktober 1878,^[26] welches u. a. die Sozialdemokratische Partei verboten hat, weiterhin sozialdemokratische Abgeordnete in den Reichstag gewählt werden konnten: Das Mehrheitswahlrecht setzte die Existenz von Parteien nicht voraus,^[27] was auch gerade als Vorteil des Mehrheitswahlrechts gegenüber dem Verhältniswahlrecht gesehen wurde, da eine gesetzliche Anerkennung etwa auch linksgerichteter Gruppierungen undenkbar schien.^[28]

Mit § 17 des Reichswahlgesetzes hätte sich wohl auch tatsächlich nicht rechtfertigen lassen, in den Parteien etwas anderes als Vereine im Sinne des Zivil- und Polizeirechts zu sehen, da diese Vorschrift ausdrücklich Beschränkungen durch die besonderen Bestimmungen des Vereinsrechts zuließ.^[29] So enthielt etwa das Reichsvereinsgesetz vom 19. April 1908^[30] in den §§ 3 ff. eine Reihe von Sonderbestimmungen für Vereine, die eine Einwirkung auf politische Angelegenheiten bezweckten. Die Anwendbarkeit des zivilrechtlichen Vereinsrechts auf die Parteien ergab sich aus § 61 Abs. 2 BGB, nach dem die Verwaltungsbehörde gegen die Eintragung eines Vereins in das Vereinsregister u. a. dann Einspruch erheben konnte, wenn der Verein einen politischen Zweck verfolgte.^[31] Diese Vorschrift führte allerdings dazu, daß sich die meisten Parteien nicht in das Vereinsregister eintragen ließen, um sich einer staatlichen Kontrolle zu entziehen. Hierfür nahmen sie jedoch erhebliche Nachteile in Kauf: Nach § 21 BGB erlangt ein Verein nämlich Rechtsfähigkeit erst mit seiner Eintragung ins Vereinsregister. Es gilt im deutschen Vereinsrecht für den Erwerb der Rechtsfähigkeit also – anders als in der Schweiz – das “System der Normativbestimmungen”, d. h. die Eintragung in das Vereinsregister war und ist für die Rechtsfähigkeit des Vereins konstitutiv.^[32] Nicht eingetragene und damit nichtrechtsfähige Vereine wurden und werden (gleichsam als Strafe für ihre Existenz) nach § 54 BGB dem für sie (wegen ihrer körperschaftlichen Struktur) nicht passenden Recht der Personengesellschaften unterworfen und können nach § 50 Abs. 2 ZPO zwar verklagt werden, jedoch in Ermangelung eigener Rechtsfähigkeit nicht selbst klagen. Zudem begründet § 54 Satz 2 BGB eine persönliche Haftung des für den nichtrechtsfähigen Verein Handelnden für alle rechtsgeschäftlichen Verbindlichkeiten des Vereins.

Wurden somit während des zweiten deutschen Kaiserreiches die Parteien als rechtsfähige oder nichtrechtsfähige Vereine des Privatrechts angesehen, sollte die Weimarer Reichsverfassung an diesem Rechtszustand an sich nichts ändern. Das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit des Art. 124 WRV machte dies ganz deutlich: Es wurde dort ausdrücklich angeordnet, daß der Erwerb der Rechtsfähigkeit jedem Verein nach den Vorschriften des bürgerlichen Rechts freistehe und ihm nicht allein deshalb versagt werden dürfe, weil er einen politischen Zweck verfolge. Damit sollte sich diese Bestimmung eindeutig auch auf die Parteien beziehen.^[33] Trotzdem ließen sich die meisten Parteien nicht in das Vereinsregister eintragen, was vor allem auch damit zusammenhing, daß das Reichsvereinsgesetz formell nicht aufgehoben wurde und deshalb seine Vereinbarkeit mit Art. 124 WRV im einzelnen streitig war.^[34] Grund hierfür könnten zudem auch die mit einer “Umwandlung” eines nichtrechtsfähigen Vereins in einen rechtsfähigen Verein verbundenen Kosten gewesen sein, welche etwa durch die notwendigen Grundbuchumschreibungen entstehen.

Neue Akzente im Parteienrecht ergaben sich jedoch vor allem dadurch, daß nunmehr Art. 22 WRV für die Wahl zum Reichstag und Art. 17 WRV für die Wahlen zu den Landtagen das Verhältniswahlsystem festschrieben und damit faktisch die Zugehörigkeit zu einer Partei zur Voraussetzung für die Ausübung des passiven Wahlrechts wurde. Abgeordnetenstatus und Parteizugehörigkeit ließen sich damit nicht mehr ohne weiteres gedanklich trennen, so daß die Nichterwähnung der Parteien in der Verfassung als “verschämt” oder auch als “Verleugnung” der tatsächlichen Machtverhältnisse empfunden wurde.^[35] Deshalb wurde die Frage der Rechtsnatur und der Aufgaben der Parteien vermehrt Gegenstand staatsrechtlicher Untersuchungen, deren Ziel war, sie rechtlich anzuerkennen und damit auch den Widerspruch aufzulösen, der darin bestand, daß die Verfassung sie voraussetzte, das Zivilrecht ihnen aber im Regelfall die Rechtsfähigkeit versagte. Zu diesem Zweck – aber wohl auch um die Möglichkeit von Parteiverboten auf Grundlage des Reichsvereinsgesetzes auszuschließen^[36] – wurde den Parteien von der sog. Parteienstaatslehre^[37] ein öffentlich-rechtlicher Status, ein Status als Staatsorgan oder Quasi-Staatsorgan zugewiesen, wobei zur Begründung vor allem auf die mittelbare verfassungsrechtliche Anerkennung der Parteien durch Einführung des Verhältniswahlrechts und auf soziologische Untersuchungen über die gesellschaftliche Bedeutung der politischen Parteien in der modernen Demokratie zurückgegriffen wurde.^[38]

Dies führte jedoch dazu, daß soziologische Aspekte und konkrete Rechtsfragen miteinander vermengt wurden, da allgemein die Qualifizierung der politischen Parteien als Staatsorgane oder Quasi-Staatsorgane für geeignet gehalten wurde, hieraus konkrete Rechtsfolgen herzuleiten. Einen ersten Schritt in diese Richtung machte der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich, welcher nach Art. 19 WRV zuständig war für die Entscheidung von “Verfassungsstreitigkeiten innerhalb der Länder”,^[39] wobei die Konkretisierung des Begriffs “verfassungsrechtliche Streitigkeit” und des Verfassungsprozeßrechts insgesamt mangels gesetzlicher Regelung der Rechtsprechung überlassen blieb. Da es der StGH nun nicht für seine Aufgabe hielt, eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit zu ersetzen, und er auch keinen umfassenden Grundrechtsschutz nach Art einer Verfassungsbeschwerde gewähren wollte,^[40] setzte er den Begriff der “verfassungsrechtlichen Streitigkeit” in Art. 19 WRV im wesentlichen mit dem heutigen Begriff der verfassungsrechtlichen Organstreitigkeit gleich, wobei er insoweit grundsätzlich nur die höchsten Staatsorgane (wie Parlament und Regierung) und die sonstigen zur Mitwirkung an der Bildung des Staatswillens berufenen Organe (wie Fraktionen und einzelne Abgeordnete) für antragsbefugt hielt.^[41] Eine Ausnahme machte der StGH jedoch bei den politischen Parteien. Diese sollten in Wahlrechtsstreitigkeiten (allerdings auch nur in Wahlrechtsstreitigkeiten)^[42] antragsbefugt sein,^[43] was er damit begründete, daß das von der Verfassung vorgesehene Verhältniswahlsystem ohne ihre Mitwirkung nicht denkbar sei. Die Parteien seien insoweit mehr als juristische Personen des Privatrechts, nämlich Träger verfassungsrechtlicher Befugnisse und Glieder des Verfassungsorganismus.^[44] In der Literatur wurde diese Rechtsprechung als Konsequenz der verfassungsrechtlichen Einrichtung des Parteienstaates angesehen, der den Parteien Staatsorganqualität zuweise.^[45]

Unter Heranziehung der Parteienstaatslehre wurde auch versucht zu begründen, daß ein Abgeordneter seinen Sitz im Parlament verlieren müsse, wenn er aus seiner Partei, für die er gewählt worden sei, austrete oder ausgeschlossen werde.^[46] Leibholz nahm etwa an, daß der Parteienstaat eine Erscheinungsform der unmittelbaren Demokratie sei, die Wahlen stellten sich als eine Art Volksentscheid über das jeweilige Parteiprogramm dar. Hiermit sei ein freies Mandat des Abgeordneten ohne Bindung an die Beschlüsse der Partei grundsätzlich unvereinbar.^[47] Gerade die linken Parteien versuchten deshalb, ihre Abgeordneten möglichst weitgehend im Sinne eines imperativen Mandats zu binden, etwa in dem sie von ihren Kandidaten vor der Wahlaufstellung die Unterzeichnung einer Blanko-Rücktrittserklärung verlangten, die von der Partei gegebenenfalls beim Parlament eingereicht werden konnte. Dies stand jedoch in einem gewissen Widerspruch zu Art. 21 WRV, nach dem der Abgeordnete Vertreter des ganzen Volkes und an Aufträge nicht gebunden war. Von Morstein Marx wurde dieses Vorgehen jedoch für verfassungskonform gehalten. Daß der Abgeordnete nicht an “Aufträge” gebunden sei, bedeutete seiner Ansicht nach nur, daß auch die auftragswidrig abgegebene Stimme im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments wirksam sei, so daß diese Regelung den Fall eines Mandatsverzichts des Abgeordneten gar nicht erfasse. Begründet wurde diese extrem restriktive Auslegung des Art. 21 der Weimarer Reichsverfassung damit, daß ein freies Mandat mit dem System des Verhältniswahlrechts unvereinbar sei.^[48]

Durchsetzen konnte sich diese Ansicht nicht, vielmehr legte die herrschende Meinung Art. 21 WRV der Tradition entsprechend wesentlich weiter aus.^[49] Jedoch wurde Art. 21 WRV durchaus “im Lichte der Parteienstaatlichkeit” gesehen: Nach Radbruch blieb etwa der Abgeordnete auch dann Vertreter des ganzen Volkes, wenn er seiner Parteieinstellung entsprechend handele, da dem grundsätzlich auch die Überzeugung zugrunde liege, dem Wohl des ganzen Volkes zu dienen, und zwar auch dann, wenn der Abgeordnete im Einzelfall seine Überzeugung der Parteidisziplin opfere: Sein Gewissen verlange dann von ihm, um der Gesamtaufgabe der Partei und ihrer hierfür notwendigen “Starkerhaltung” willen einen kleineren Schaden in Kauf zu nehmen.^[50]

Schließlich war etwa Radbruch der Ansicht, daß die sich aus der Parteienstaatslehre ergebende “öffentlich-rechtliche Natur der Parteien” es zuließe, das innere Parteienleben nach Vorbild der amerikanischen Gesetzgebung zu den “primary elections” gesetzlich zu regeln.^[52] Damit ermöglichte die Qualifikation der Partei als öffentlich-rechtlicher Verband, sie letztlich den Garantien und Schranken der Vereinigungsfreiheit des Art. 124 WRV zu entheben, da sich letztere wohl auch nach damaligem Grundrechtsverständnis nur auf die Bildung privatrechtlicher Verbände bezog. Letzte Konsequenz der Parteienstaatslehre wäre damit wohl gewesen, die Parteien der Anwendbarkeit des privaten Vereinsrechts des BGB gänzlich zu entziehen und sie als juristische Personen des öffentlichen Rechts zu begreifen.

So gesehen erreichte die Parteienstaatslehre in perverser Weise ihren Höhepunkt in der Zeit des Nationalsozialismus: Nachdem durch das Gesetz gegen die Neubildung von Parteien^[53] alle Parteien bis auf die NSDAP verboten worden waren, ordnete nämlich das Gesetz zur Sicherung der Einheit von Partei und Staat^[54] in § 1 an, daß die NSDAP Trägerin des Deutschen Staatsgedankens, mit dem Staat untrennbar verbunden und eine Körperschaft des öffentlichen Rechts sei. Von Bedeutung ist dies im vorliegenden Zusammenhang vor allem deshalb, weil sich mit der Qualifizierung der Partei als juristische Person des öffentlichen Rechts Probleme stellten, die sich in ähnlicher Weise auch heute stellen würden, sähe man Parteien als juristische Personen des öffentlichen Rechts an.

So hatte das Reichsgericht zu klären, ob die NSDAP gegenüber Dritten dem Staatshaftungsrecht unterworfen sei, was es mit Rücksicht auf ihre ausdrückliche Anerkennung als Körperschaft des öffentlichen Rechts bejahte.^[55] Das Reichsarbeitsgericht mußte sich dagegen mit der Frage beschäftigen, ob das Verhältnis der Partei zu ihren Mitgliedern dem öffentlichen oder dem Privatrecht unterliege, meinte allerdings dies im konkret zu entscheidenden Fall offen lassen zu können.^[56] Diese Urteile zeigen jedoch, daß man die Partei mit der Zuweisung einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnatur auch im Verhältnis zu Dritten und ihren Mitgliedern grundsätzlich dem öffentlichen Recht unterwarf.

Schließlich wurde auch deutlich, daß sich mit der Qualifizierung der Partei als Körperschaft des öffentlichen Rechts eine befriedigende Erklärung des Verhältnisses zwischen Partei und Staat nicht herbeiführen ließ. Zwar konnte man in der “Verstaatlichung” der Partei eine gewisse Aufwertung gegenüber dem bisherigen Status als eingetragener Verein sehen, jedoch wäre damit eigentlich auch eine gewisse Unterordnung unter den Staat verbunden gewesen,^[57] ein Ergebnis, das die damalige Staats“rechts”wissenschaft unter allen Umständen zu vermeiden suchte: So ging etwa E. R. Huber davon aus, daß sich die Rechtsnatur der NSDAP von der anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts dadurch unterscheide, daß es sich bei ihr um eine Einrichtung des sog. “Verfassungslebens des Dritten Reichs” und nicht um eine Einrichtung der Verwaltungsordnung handele.^[58]

Das Grundgesetz vermeidet nun natürlich jeden Zusammenhang mit der Entwicklung nach 1933. Sein Art. 21 erkennt vielmehr ausdrücklich die Parteien und die Parteigründungsfreiheit an. Da sich diese Vorschrift jedoch einerseits nicht bei den Grundrechten, sondern im zweiten Abschnitt des Grundgesetzes “Der Bund und die Länder” befindet, sie aber andererseits den Parteien auch nicht ausdrücklich Staats- oder Verfassungsorganqualität zuspricht, läßt sie die Frage der Rechtsnatur der Parteien letztlich offen. Jedoch scheint nach ihrer Entstehungsgeschichte keine formelle Anerkennung der Parteienstaatslehre beabsichtigt worden zu sein. Zielrichtung war eher, vor allem im Hinblick auf die Blockparteibildung in der damaligen Ostzone,^[59] aber auch auf die Erfahrungen im Nationalsozialismus ein Mehrparteiensystem zu garantieren und es gleichsam als fünften Wahlrechtsgrundsatz zu verankern. Gerade deshalb wurde die Frage der Regelung des Parteienrechts auch im Zusammenhang mit dem Wahlrecht gesehen. Deutlich wurde dies vor allem noch im Entwurf des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee: So sah Art. 29 HChE vor, daß die Landesparlamente aus freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgehen, bei denen sich mindestens zwei voneinander unabhängige Parteien mit eigenen Programmen und Kandidaten bewerben müßten. Unmittelbar in Zusammenhang mit den Regeln über die Wahl zum Bundestag wurde das Parteiwesen in Art. 47 HChE dann genauer geregelt: Hier fand sich die Vorschrift, daß Wahlvorschläge nur von Wählergruppen eingereicht werden könnten, die sich den Vorschriften über die Parteien unterstellten. Hieran anknüpfend wurden dann näher die Parteigründungsfreiheit in Verbindung mit einem Verbot der Blockbildung, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Parteienrecht und die Möglichkeit von Parteiverboten geregelt.^[60] Die systematische Stellung des Art. 21 GG im Abschnitt “Der Bund und die Länder” erklärt sich vor diesem Hintergrund als Zusammenführung der Regelungen des Verfassungsentwurfs von Herrenchiemsee zu einem einheitlichen in Bund und Ländern unmittelbar geltenden “fünften Wahlrechtsgrundsatz” des Mehrparteiensystems, wobei im Parlamentarischen Rat dann auch vermehrt der Umstand betont wurde, daß es auch im Mehrparteiensystem notwendig sei, innerparteiliche Demokratie zu gewährleisten.^[61]

Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings Art. 21 GG in seinen ersten Entscheidungen zum Parteienrecht eine wesentlich größere Bedeutung zugemessen: Es verstand die Vorschrift als verfassungsrechtliche Anerkennung der Parteienstaatslehre und damit die Parteien als “quasi-staatliche Organisationen”: So führte es etwa in seinem ersten Grundsatzurteil vom 5. April 1952 unter ausdrücklicher Anknüpfung an die Parteienstaatslehre der Weimarer Republik aus, daß Zweck des Art. 21 GG sei, den modernen demokratischen Parteienstaat zu legalisieren und damit die Parteien in die Verfassung einzubauen. Die Parteien stünden daher nicht wie andere soziale Gebilde dem Staat gegenüber, sondern befänden sich “in dessen Bereich”. Zwar seien die Parteien keine formierten “obersten Staatsorgane” in dem Sinne wie es Parlament und Regierung seien, jedoch schließe dies eine Staatsorganqualität nicht aus.^[62] Zurückzuführen war diese Rechtsprechung insbesondere darauf, daß Gerhard Leibholz – einer der wichtigsten Verfechter der Parteienstaatslehre sowohl zur Zeit der Weimarer Republik wie unter dem Grundgesetz – dem BVerfG in der fraglichen Zeit angehörte.^[63]

Problematisch war dieses Parteienverständnis vor allem deshalb, weil hieran wiederum konkrete Rechtsfolgen geknüpft wurden: Dies betraf zunächst die Frage, inwieweit die Parteien Grundrechtsträger sein können und ob ihnen zur Durchsetzung ihrer Grundrechte der Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde zusteht. So führte das BVerfG in seiner bereits erwähnten Entscheidung vom 5. April 1952 aus, daß es angesichts der Legalisierung des Parteienstaats einen schwer verständlichen Rückschritt gegenüber der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich bedeuten würde, die Parteien zur Durchsetzung ihrer verfassungsrechtlichen Rechte auf die (damals nur einfachgesetzlich geregelte)^[64] Verfassungsbeschwerde zu verweisen. Die Parteien lebten innerhalb der Verfassungssphäre, weshalb zweifelhaft sei, ob sie sich überhaupt auf Grundrechte berufen könnten. Jedenfalls entspräche es dem verfassungsrechtlichen Rang der Parteien nur, sie als im Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG neben den obersten Bundesorganen als “andere Beteiligte” für parteifähig zu halten, soweit sie um die ihnen als politische Parteien zugewiesenen Rechte stritten.^[65] An dieser Rechtsprechung wird bis heute festgehalten.^[66]

Jedoch stellte sich heraus, daß auf diese Weise den Parteien kein verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen gewährt werden kann, die nicht von den obersten Staatsorganen, sondern von Gemeinden und sonstigen Verwaltungsorganen ausgehen. Das BVerfG ließ in diesen Fällen dann doch die Verfassungsbeschwerde zu (und erkannte damit auch eine Grundrechtsfähigkeit der Parteien an), mit der Begründung, daß die Partei in einem solchen Fall nicht um ihr Recht auf Teilhabe am Verfassungsleben streite, sondern Grundrechte gegenüber Verwaltungsmaßnahmen durchsetze.^[67] Deshalb mußte in der Folgezeit dann auch bezüglich solcher Maßnahmen oberster Bundesorgane differenziert werden, gegen die sich die Parteien wegen Verletzung des Art. 21 GG nur im Organstreitverfahren wehren können, und solchen, welche die Parteien in ihren Grundrechten verletzen und gegen die nur im Wege der Verfassungsbeschwerde verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz gesucht werden kann.^[68] Insgesamt erscheint diese Aufspaltung des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes je nach Antragsgegner und Rechtsschutzbegehren als wenig praktisch, da sie erhebliche Abgrenzungsprobleme aufwerfen kann. Deshalb wird sie auch in der Literatur heftig angegriffen.^[69]

Daß sich aus dieser Aufspaltung für die Parteien Nachteile ergeben können, zeigt sich auch daran, daß von einer weit verbreiteten Meinung das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit des Art. 9 GG als vollständig von Art. 21 GG verdrängt angesehen wird.^[70] Diese Ansicht hat zur Folge, daß den Parteien bei Eingriffen in die Parteigründungsfreiheit durch Verwaltungsbehörden und Gerichte die Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG nicht offen steht, da Art. 21 GG kein mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbares Recht ist^[71] – eine Konsequenz, die allerdings selten gezogen wird.

Aus der Qualifizierung der Parteien als Verfassungsorgane wurden aber auch bezüglich der Frage der Zulässigkeit staatlicher Parteienfinanzierung Rechtsfolgen hergeleitet: In seinem ersten Parteienfinanzierungsurteil vom 24. Juni 1958 führte das BVerfG insoweit sehr knapp aus, daß es zulässig sei, die Parteien staatlich zu finanzieren, weil sie Verfassungsorgane seien und die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe sei.^[72] Von diesem Grundsatz rückte das BVerfG trotz allen Wandels in der Rechtsprechung zur Parteienfinanzierung nicht mehr ab. So hielt es in seinem zweiten Parteienfinanzierungsurteil vom 19. Juli 1966 zwar eine allgemeine staatliche Parteienfinanzierung für verboten,^[73] ließ jedoch eine Wahlkampfkostenerstattung mit der Begründung zu, daß die Durchführung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe sei und die Bedeutung der Parteien für die Wahlen es gerechtfertigt erscheinen lasse, ihnen die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfs zu ersetzen,^[74] wobei nach späteren Entscheidungen auch eine Pauschalierung zulässig sein sollte.^[75] Diese Wahlkampfkostenerstattung entwickelte sich im Laufe der Zeit jedoch immer mehr zu einer Basisfinanzierung der Parteien, so daß sich das BVerfG in seinem vorläufig letzten Parteienfinanzierungsurteil vom 9. April 1992 gezwungen sah, nun doch wieder eine allgemeine Parteienfinanzierung zuzulassen.^[76] Insgesamt vermittelt diese Parteienfinanzierungsrechtsprechung des BVerfG damit den Eindruck, daß die im ersten Parteienfinanzierungsurteil aus der “Staatsorganqualität” der Parteien hergeleitete Zulässigkeit staatlicher Parteienfinanzierung dazu führte, daß man von diesem Grundsatz später nicht mehr vollständig abzurücken wagte. Auch das deutsche Recht der Parteienfinanzierung läßt sich damit als mittelbare Folge der vom BVerfG in seinen frühen Jahren vertretenen Parteienstaatslehre verstehen.^[77]

Diese Lehre ließ schließlich auch die Diskussion über die Vereinbarkeit des “Parteienstaates” mit dem in Art. 38 GG normierten freien Mandat des Abgeordneten neu aufleben. Das BVerfG nahm insoweit an, daß zwischen Art. 21 und Art. 38 GG ein Spannungsverhältnis bestehe, das in der Doppelstellung des Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes einerseits und als Vertreter einer konkreten Partei andererseits liege, und daß sich daher beide Vorschriften theoretisch nur schwer in Einklang bringen ließen. Zur Lösung der hierdurch entstehenden Probleme müsse daher ermittelt werden, welches Prinzip bei der Entscheidung einer konkreten Rechtsfrage das größere Gewicht habe.^[78] Nach dieser bis heute vertretenen Ansicht stellen sich somit alle Rechtsfragen, die mit einem Parteiwechsel von Abgeordneten,^[79] aber auch etwa mit dem früher von den GRÜNEN propagierten Rotationsprinzip^[80] verbunden sind, unter dem Gesichtspunkt des Ausgleichs zwischen Art. 21 GG und Art. 38 GG, wobei die Tendenz dahin geht, Art. 38 GG den Vorrang einzuräumen; jedoch gibt es auch Ausnahmen: So räumte das BVerfG Art. 21 GG den Vorrang ein, als es darum ging, ob ein Abgeordneter, der für eine verfassungswidrige Partei in das Parlament gewählt wurde, bei nachträglichem Parteiverbot sein Mandat verliert.^[81]

Die Parteienstaatslehre wurde schließlich auch herangezogen, um zu klären, welches Recht auf Koalitionsverträge anwendbar ist: Der Bundesgerichtshof hatte etwa in einem Urteil vom 19. Januar 1959 darüber zu entscheiden, ob für die Durchsetzung einer in einer Koalitionsabsprache getroffenen Nebenabrede – jeder der an der Absprache Beteiligten sollte eine Niederschrift der Sitzung erhalten – der Zivilrechtsweg gegeben sei. Dies wäre nur der Fall gewesen, wenn die Frage der Rechtsverbindlichkeit und Durchsetzbarkeit der Koalitionsabsprache unter Heranziehung zivilrechtlicher Normen hätte beurteilt werden müssen: Dies verneinte der BGH mit der Begründung, daß die Parteien kraft Verfassungsrechts Institutionen seien, mittels derer die obersten Verfassungsorgane handlungsfähig gemacht würden. Auch das Verfassungsorgan Bundesregierung hänge in seiner jeweils konkreten Gestalt von den Parteien ab. Daher gehöre ihre Mitwirkung im Prozeß der Regierungsbildung dem Verfassungsleben an und sei damit der verfassungsrechtlichen Ordnung unterstellt. Koalitionsvereinbarungen seien daher verfassungsrechtliche Verträge.^[82] Dies ist im Grundsatz bis heute nahezu unbestritten, nur der Vertragscharakter der Koalitionsvereinbarungen, nicht jedoch ihre Zugehörigkeit zum Verfassungsrecht wird in Frage gestellt.^[83]

Wird damit auch heute noch in vielerlei Hinsicht ein “quasi-hoheitlicher” Status der Parteien aus Art. 21 GG hergeleitet, so wurde die sich hieraus ergebende Konsequenz, den Parteien den Status von Körperschaften des öffentlichen Rechts zuzuschreiben, nicht gezogen, vor allem wohl deshalb nicht, weil das BVerfG in dem bereits erwähnten zweiten Parteienfinanzierungsurteil vom 19. Juli 1966 von der Parteienstaatslehre abrückte und nunmehr die Notwendigkeit staatsunabhängiger Parteien und die hieraus folgende Unzulässigkeit ihrer Eingliederung in den Staatsorganismus anerkannte.^[84] Das Gericht folgte insoweit weitgehend den Ansichten Konrad Hesses, der es ausdrücklich ablehnte, den Parteien den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zuzuweisen.^[85] Allerdings lehnte Hesse es auch ab, die Parteien als zivilrechtliche Vereine anzusehen, sondern wies ihnen einen – allerdings nicht näher definierten – singulären “öffentlichen” Status zu, mit der Folge etwa der Nichtanwendbarkeit des Art. 9 GG auf Parteien, der Nichtanwendbarkeit des Zivil- und Gesellschaftsrechts bezüglich der Frage des Erwerbs der Rechtsfähigkeit, der öffentlich-rechtlichen Rechtsnatur der zwischen den Parteien abgeschlossenen Koalitionsverträge und einer “bedingten” unmittelbaren Grundrechtsverpflichtung der Parteien im Verhältnis zu ihren Mitgliedern.^[86]

Die Zivilgerichte und die mittlerweile ganz herrschende Meinung in der Literatur haben sich allerdings bezüglich der Rechtsnatur der Parteien der Lehre Hesses vom “öffentlich-rechtlichen Verband sui generis” nicht angeschlossen,^[87] sondern unterstellen sie nach wie vor dem privatrechtlichen Vereinsrecht, sofern das Parteiengesetz von 1967^[88] insbesondere hinsichtlich ihrer inneren Ordnung keine Sonderregelungen trifft.^[89] Man qualifiziert sie also entweder als rechtsfähige oder als nichtrechtsfähige Vereine i. S. des BGB,^[90] mit der Folge, daß sowohl das Verhältnis der Parteien zu Dritten^[91] wie zu ihren Mitgliedern^[92] als privatrechtlich eingestuft wird. Dem entspricht auch, daß sich die Ansicht, die Parteien seien unmittelbar grundrechtsverpflichtet,^[93] nicht durchgesetzt hat. So hat der BGH etwa einen unmittelbar aus den Grundrechten hergeleiteten Anspruch auf Aufnahme in eine Partei abgelehnt.^[94]

Da jedoch – wie gezeigt – viele der ursprünglichen Aussagen des BVerfG zur Rechtsnatur der Parteien auch heute noch fortwirken, läßt sich in einer Gesamtschau ihr Rechtsstatus, so wie er sich heute nach der Rechtsprechung des BVerfG, des BGH und nach der herrschenden Lehre zu Einzelfragen darstellt, in Anschluß an Christian-Friedrich Menger^[95] wohl am ehesten als der von privatrechtlichen Vereinigungen umschreiben, welche mit verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten beliehen sind, wobei aber bis ins Detail streitig ist, wieweit diese “Beleihung” reicht, welche Bedeutung ihr zukommt und welche Rechtsfolgen hieraus herzuleiten sind.

II. Die Entwicklung des Parteienrechts in Österreich

Kennzeichnend für die österreichische Parteienrechtsdogmatik ist, daß die Frage der Rechtsnatur der politischen Parteien von Rechtsprechung und Staatsrechtslehre nahezu ausschließlich in Zusammenhang mit der Frage untersucht worden ist, ob sie rechtsfähig sind.^[96] Maßgeblich ist insoweit § 26 Satz 2 ABGB, wonach als juristische (“moralische”) Personen rechtsfähig nur “erlaubte Gesellschaften” sind, während nach Satz 3 “unerlaubte Gesellschaften” als solche keine Rechte haben können. Wann eine Gesellschaft “erlaubt” ist, sagt das ABGB selbst nicht, sondern verweist insoweit auf Spezialgesetze. Für die Parteien war damit bis zum Erlaß des Parteiengesetzes von 1975^[97] das Gesetz vom 15. November 1867 über das Vereinsrecht^[98] maßgeblich. Dieses sah in § 4 vor, daß die beabsichtigte Bildung eines Idealvereines den zuständigen Behörden anzuzeigen sei. Nach § 6 konnte diese Behörde die Vereinsbildung untersagen, sofern der Verein als gesetz-, rechtswidrig oder staatsgefährlich angesehen wurde. Erfolgte keine Untersagung, konnte der Verein nach § 7 seine Tätigkeit beginnen, unterstand aber einer verhältnismäßig strengen Vereinsaufsicht. Für politische Vereine galten bis zur Vereinsgesetznovelle vom 5. November 1947^[99] eine Reihe von Sonderbestimmungen, wozu insbesondere eine Mitgliederanzeigepflicht (§ 32) und das Verbot gehörte, Zweigvereine zu gründen und mit anderen Vereinen in Verbindung zu treten (§ 33). Vor allem wegen dieser Sonderbestimmungen, aber auch wegen der allgemeinen Vereinsaufsicht und der Untersagungsbestimmung des § 6, lehnten die Parteien Österreichs es weitgehend ab, sich als Vereine nach dem Vereinsgesetz zu konstituieren, insbesondere eine Anmeldung nach § 4 vorzunehmen. Damit stellte sich die Frage, ob die Parteien deshalb “unerlaubte Gesellschaften” und damit nicht rechtsfähig waren.

Als rechtlich problematisch empfunden wurde dies allerdings erst nach 1918, als im Bund und in den Ländern das Verhältniswahlrecht eingeführt wurde und schließlich in Art. 26 des Bundes-Verfassungsgesetzes vom 1. Oktober 1920 für die Wahl zum Nationalrat verfassungsrechtlich festgeschrieben wurde.^[100] Hierin sah insbesondere Kelsen eine verfassungsrechtliche Anerkennung der Parteien.^[101] Damit entstand auch in Österreich das Problem, daß das Verfassungsrecht die Parteien als notwendig voraussetzte, das Zivilrecht ihnen dagegen die Rechtsfähigkeit zu verwehren schien. Zur Zeit der 1. Republik wurde dieses Ergebnis teilweise als vom geltenden Recht unabwendbar vorgegeben hingenommen,^[102] jedoch wurde auch versucht, auf verschiedenen Wegen die Rechtsfähigkeit der Parteien zu begründen, insbesondere indem man aus dem Umstand, daß die Verfassung ihre Existenz voraussetzte, schlicht auf ihre Rechtsfähigkeit schloß^[103] oder mit Kelsen von einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnatur der Parteien ausging.^[104] Die Gerichte schlossen sich diesen Ansichten jedoch nur teilweise an, insbesondere, weil das Verhältnis zwischen der “verfassungsrechtlichen Anerkennung” der Parteien zu § 26 ABGB und dem Vereinsgesetz unklar blieb.^[105]

In der 2. Republik wurde schließlich der Widerspruch zwischen Verfassungs- und Zivilrecht besonders deutlich: Die Unabhängigkeitserklärung vom 27. April 1945, mit welcher die “Wiederherstellung der Republik Österreich” proklamiert wurde, und die Wiederinkraftsetzung des heute noch geltenden Bundes-Verfassungsgesetzes von 1920 in der Fassung von 1929 beruhten nämlich nicht auf dem Beschluß einer Volksvertretung, sondern erfolgten letztlich im Namen der sogenannten “antifaschistischen Parteien” Österreichs, der SPÖ, der ÖVP und der KPÖ.^[106] Hieraus folgerte der Oberste Gerichtshof in einer Entscheidung vom 8. März 1947,^[107] daß es angesichts dieser Umstände nicht angehe, den politischen Parteien die Rechtsfähigkeit nach Zivilrecht zu versagen. Die öffentlich-rechtliche Literatur folgte diesem Urteil und nahm an, daß der OGH letztlich eine eigene Rechtsform “politische Partei” jenseits des Vereinsgesetzes anerkannt habe. Es wurde dann die Frage gestellt, ob nur die sogenannten “historischen Parteien”, welche an der Staatsgründung 1945 beteiligt waren, mit dieser Begründung als rechtsfähig angesehen werden konnten,^[108] oder ob der Gleichheitssatz gebiete, daß auch die später gegründeten Parteien Rechtsfähigkeit außerhalb des Vereinsgesetzes erwerben könnten.^[109]

In der zivilrechtlichen Literatur wird dieses Urteil – mittlerweile einhellig – allerdings etwas anders verstanden: Hier geht man davon aus, daß es eine mittelbare Anerkennung des Grundsatzes der freien Körperschaftsbildung im Vereinsrecht enthalte, die Anmeldung nach Vereinsrecht also – entgegen der früher ganz herrschenden Meinung^[110] – weder für Parteien noch für sonstige Vereine Voraussetzung für den Erwerb der Rechtsfähigkeit sei.^[111] Damit wurde auch deutlich, daß die politischen Parteien juristische Personen des Zivilrechts und nicht – wie vereinzelt angenommen worden ist – des öffentlichen Rechts waren, was der OGH in einem Urteil vom 27. Februar 1967 schließlich auch bestätigte.^[112]

Dieses neue zivilrechtliche Verständnis des § 26 ABGB und seines Verhältnisses zum Vereinsgesetz wurde von der öffentlich-rechtlichen Literatur allerdings nicht mehr rezipiert. Vielmehr begann man aus der einmal festgestellten verfassungsrechtlichen Anerkennung der Parteien nun auch in Österreich Rechtsfolgen nicht nur in bezug auf ihre zivilrechtliche Rechtsfähigkeit herzuleiten, sondern auch auf anderen Rechtsgebieten. So wurde etwa auch in Österreich aus dem verfassungsrechtlichen Status der Parteien auf die öffentlich-rechtliche Rechtsnatur der Koalitionsvereinbarungen geschlossen^[113] und – in Anschluß an Kelsen^[114] – die Frage der Vereinbarkeit des Parteienstaates mit dem in Art. 56 B-VG normierten freien Mandat des Abgeordneten gestellt.^[115] Auch das österreichische Parteiengesetz von 1975^[116] steht eher in der Tradition der Parteienstaatslehre, als daß es die rein zivilrechtliche Betrachtungsweise des Phänomens politische Partei aufnehmen würde: So sind etwa nach der Verfassungsbestimmung des § 1 Abs. 1 Existenz und Vielfalt der Parteien wesentliche Bestandteile der demokratischen Ordnung der Republik Österreich. Hiermit wird eine sehr enge Verbindung zwischen Staat und Parteien hergestellt, wenn auch nicht ausdrücklich die Parteien als Teil der organisierten Staatlichkeit bezeichnet werden.^[117] Auch ist auffällig, daß sich die übrigen Bestimmungen des Parteiengesetzes nahezu ausschließlich mit der Frage der Parteienfinanzierung beschäftigen, deren Zulässigkeit und Gebotenheit sich – wie das Beispiel Deutschlands zeigt – vor allem mit Hilfe der Parteienstaatslehre begründen ließ. Deshalb hat das Parteiengesetz auch den Eindruck erweckt, als wäre die verfassungsrechtliche Verankerung der Parteien nur erfolgt, um damit die Parteienfinanzierung ermöglichen zu können.^[118]

Bezeichnend für das österreichische Parteiengesetz ist schließlich auch, daß es in § 1 Abs. 4 letztlich eine besondere Rechtsform für die politische Partei normiert.^[119] Primärziel dieser Regelung und der in Abs. 3 normierten, durch einfaches Gesetz nicht einschränkbaren Parteigründungs- und Parteibetätigungsfreiheit war, die Anwendbarkeit des Vereinsrechts, insbesondere des Vereinsaufsichtsrechts auf die Parteien und damit auch jedes Parteiverbot auszuschließen.^[120] Da aber nicht ausdrücklich bestimmt wurde, ob es sich bei den Parteien um juristische Personen des öffentlichen oder des Privatrechts handelt, stellte sich damit die Frage der Rechtsnatur der Parteien neu und damit auch die Frage, ob das Verhältnis zwischen ihnen und ihren Mitgliedern öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sei. Der OGH entschied jedoch schon am 9. November 1977, daß sich durch das Parteiengesetz an der privatrechtlichen Rechtsnatur der Parteien nichts geändert habe.^[121]

III. Heutige Bedeutung der Entwicklungsgeschichte des Parteienrechts

Betrachtet man die Entwicklung des Parteienrechts in Deutschland und in Österreich, so liegt nahe anzunehmen, daß die dort vertretene Annahme einer besonderen Rechtsstellung der politischen Parteien und ihrer “Quasi-Staatlichkeit” ihren Ursprung vor allem darin findet, daß das Zivil- und Verwaltungsrecht für sie keine angemessene Rechtsform bereitstellte, sondern sie einem besonders strengen, noch aus der Zeit der Monarchie stammenden Vereinsaufsichtsrecht unterwarf, auch nachdem durch die verfassungsgesetzliche Einführung des Verhältniswahlrechtes ihre Notwendigkeit mittelbar anerkannt worden war. Damit entstand ein Widerspruch zwischen Verfassungsrecht und einfachem Zivil- und Verwaltungsrecht, den die Staatsrechtslehre nur dadurch auflösen zu können glaubte, daß sie den Parteien so etwas wie einen öffentlich-rechtlichen Status zusprach, um sie auf diese Weise dem Vereinsrecht zu entheben. Dem entspricht, daß – soweit erkennbar – in der Schweiz die Parteienstaatslehre nie wirklich vertreten worden ist:^[122] Da hier für Idealvereine der Grundsatz der freien Körperschaftsbildung gilt und nach Art. 56 der Bundesverfassung von 1874 jegliche präventive Kontrolle der Vereinsbildung untersagt war, konnte ein Widerspruch zwischen Verfassungsrecht einerseits und Zivil- und Verwaltungsrecht andererseits gar nicht auftreten.^[123] Zumindest in der historischen Betrachtungsweise kann man die besondere Rechtsstellung der Parteien, wie diese sie in Deutschland und Österreich genießen, als Institution des Zivilrechts sehen, nämlich als Folgeerscheinung eines nicht hinreichend an die Verfassungsrechtslage angepaßten Zivilrechts.

Jedoch muß man hierbei nicht stehenbleiben. Dieser Befund rechtfertigt vielmehr auch, die Frage der Rechtsstellung der Parteien und die Bedeutung ihrer verfassungsrechtlichen Anerkennung generell neu zu stellen: Man wird ihrer Bedeutung und ihrer Rolle im modernen Staat auch gerecht, wenn man ihnen jeden “hoheitlichen” oder “quasi-hoheitlichen” Charakter abspricht und sie ausschließlich als dem Privatrecht unterworfene Personenvereinigungen versteht, denen allerdings einerseits das öffentliche Recht im Wahlverfahren besondere subjektiv-öffentliche Rechte zuweist und deren Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes andererseits durch die verfassungsgesetzlichen Parteienartikel unter besonderen verfassungsrechtlichen Schutz gestellt wird.^[124] Die Parteien sind damit nicht mehr (und nicht weniger) als zivilrechtliche Personenvereinigungen, welche allerdings wegen ihres spezifischen “Gesellschaftszwecks”, der Beeinflussung der staatlichen Willensbildung, besondere öffentlich-rechtliche und verfassungsrechtliche Probleme aufwerfen.^[125]

Gegen ein solches Parteienverständnis spricht nicht bereits, daß die moderne Demokratie – zumindest wenn das Verhältniswahlsystem gilt – die Existenz von Parteien voraussetzt. Eine Entscheidung des Hamburger Verfassungsgerichts vom 4. Mai 1993 macht dies deutlich: Hier war in einem Wahlanfechtungsverfahren eine Wahl mit der Begründung angefochten worden, daß eine Partei (die CDU) bei der Aufstellung ihrer Kandidaten demokratische Grundsätze nicht beachtet habe. Das Hamburger Verfassungsgericht stellte fest, daß tatsächlich schwere Fehler bei der Nominierung der Kandidaten vorgekommen seien und erklärte deshalb die Wahlbeschwerden für begründet. Es knüpfte insoweit aber nicht unmittelbar an die fehlerhafte Kandidatenaufstellung durch die Partei an, sondern sah den Wahlfehler darin, daß der Wahlausschuß nicht ausreichend geprüft habe, ob die Kandidatenaufstellung durch die Partei den Vorgaben der Verfassung und der Wahlgesetze entsprochen habe. Die Wahl wurde also letztlich nicht wegen eines Verstoßes der CDU gegen die Gebote der innerparteilichen Demokratie für ungültig erklärt, sondern weil der Wahlleiter die Liste der CDU, welche unter Verstoß gegen die Verfassung und das Wahlgesetz zustande gekommen sei, nicht zur Wahl hätte zulassen dürfen.^[126] Damit wird deutlich, daß die Parteien bei der Kandidatenaufstellung nicht eine ihnen selbst obliegende öffentliche Aufgabe erfüllen, sondern im Wahlverfahren lediglich (auch) ihnen gewährte Rechte wahrnehmen, die ihnen aber nicht voraussetzungslos, sondern nur unter den in den Wahlgesetzen genannten Bedingungen gewährt werden. Um das Gebot innerparteilicher Demokratie durchzusetzen und ihrer Bedeutung für die Durchführung von Wahlen gerecht zu werden, war damit ein Rückgriff auf die Parteienstaatslehre gar nicht notwendig. Insoweit ist der Konstruktion des Hamburger Verfassungsgericht durchweg zugestimmt worden^[127] – auch vom BVerfG.^[128] Nach diesem Ansatz dürfte es im übrigen vor allem auch in Österreich möglich sein, selbst ohne ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung zur einfachgesetzlichen Regelung der inneren Ordnung der Parteien unter Berufung auf den Verfassungsauftrag zur möglichst demokratischen Ausgestaltung des Wahlrechts in die Wahlgesetze Vorgaben für die innerparteiliche Kandidatenaufstellung aufzunehmen.^[129]

Im übrigen gelangt man mit Hilfe der hier vertretenen Auffassung auch zu einer befriedigenden Auflösung des postulierten Spannungsverhältnisses zwischen “Parteienstaatlichkeit” und freiem Mandat: Rechtlich besteht dann ein solches Spannungsverhältnis gar nicht,^[130] da die Verfassung und das Wahlrecht den Parteien besondere subjektiv-öffentliche Rechte nur im Wahlverfahren gewähren, und die Regelung über das freie Mandat klarstellt, daß die Parteien trotz ihrer tatsächlichen, auch unter besonderem verfassungsrechtlichem Schutz stehenden Beeinflussungsmöglichkeiten kein Recht auf ein bestimmtes Abstimmungsverhalten “ihres” Abgeordneten im Parlament haben können – genauso wenig wie der Abgeordnete ein Recht haben kann, von seiner Partei bei der nächsten Wahl wieder aufgestellt zu werden.^[131] Damit ist die Problematik der Grenzen zulässiger Fraktionsdisziplin zum unzulässigen Fraktionszwang ausschließlich eine Frage des Parlamentsrechts, nicht des Parteienrechts,^[132] und es wird auch deutlich, warum die Fraktionen nach ganz herrschender Auffassung nicht im Rechtssinne Organe der Parteien, sondern nur Untergliederung bzw. Organ(teil)e des Parlaments sein können.^[133]

Auch die immense politische und gesellschaftliche Bedeutung der Parteien erlaubt nicht, hieraus allein auf eine “hoheitliche” Rechtsnatur ihres Handelns zu schließen. Dementsprechend bestimmt sich etwa die wohl nur für Deutschland und Österreich bedeutsame^[134] Frage, ob es sich bei den zwischen den Parteien geschlossenen Koalitionsabsprachen um echte rechtsfolgenerzeugende Verträge oder um nicht rechtsverbindliche rein politische Absprachen handelt, entgegen der ganz herrschenden Auffassung nach Privatrecht,^[135] da die Beteiligten einer solchen Absprache, die Parteien, juristische Personen des Privatrechts sind und öffentlich-rechtliche Verträge zwischen Privatpersonen nur möglich sind, wenn diesen eine Dispositionsbefugnis hinsichtlich öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten auch gegenüber dem Staat zusteht. Hierzu bedarf es jedoch einer ausdrücklichen Ermächtigung.^[136] Weder das deutsche Grundgesetz noch das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz ermächtigen jedoch die Parteien, über verfassungsrechtliche Rechtspositionen zu verfügen.

Beurteilt man Koalitionsabsprachen nach Privatrecht, kommt man durchaus auch zu sinnvollen Ergebnissen: Auch das Privatrecht kennt Absprachen, bei denen der Rechtsbindungswille fehlt, so daß aus einer privatrechtlichen Natur der Koalitionsabsprache nicht automatisch ihre gerichtliche Durchsetzbarkeit folgt; tatsächlich wird auch bezüglich der Hauptregelungen der Vereinbarungen der Rechtsbindungswille fehlen und lediglich eine politische Bindung gewollt sein.^[137] Unterstellt man diese Absprachen dem Privatrecht, wird dies sogar noch besonders deutlich: Da durch privatrechtliche Verträge von vornherein die Verfassungsrechtslage nicht geändert werden kann, liegt besonders nahe, daß die Partner einer Koalitionsabsprache eine verbindliche Regelung nicht treffen wollten, da sie hiermit deutlich über das rechtlich Mögliche hinausgreifen würden.^[138] Andererseits spricht nichts dagegen, bei koalitionsvertraglichen Nebenabsprachen – wie etwa die Absprache der Herausgabe bestimmter Protokolle – einen Rechtsbindungswillen und damit auch eine zivilgerichtliche Durchsetzbarkeit anzunehmen.

Auch die verfassungsrechtliche Verankerung der Parteien allein zwingt nicht dazu, die Parteien als mit verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten Beliehene anzusehen. Zweifelhaft kann dies vor allem in Deutschland wegen der systematischen Stellung des Art. 21 GG außerhalb des Grundrechtskatalogs im Bereich des Staatsorganisationsrechts sein. Wie die Entstehungsgeschichte des Art. 21 GG zeigt, wurde diese systematische Plazierung jedoch vor allem wegen des Zusammenhangs des Parteienrechts mit dem Wahlrecht gewählt; die Vorschrift sollte vor allem ein Mehrparteiensystem garantieren. Versteht man Art. 21 GG so, erscheint es als unproblematisch, Art. 21 GG nicht als eine die allgemeine Vereinigungsfreiheit des Art. 9 GG ausschließende Vorschrift zu verstehen, sondern lediglich als eine Vorschrift, welche die Vereinigungsfreiheit solcher Vereinigungen im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG, welche (auch) Parteien im Sinne des Art. 21 GG sind, besonderen Grundrechtsschranken unterwirft, welche teilweise strengere, teilweise weniger strenge Anforderungen für staatliche Eingriffe in ihre Vereinigungsfreiheit aufstellen.^[139]

Schließlich ist auch nicht erforderlich, die Parteien als mit Hoheitsrechten ausgestattete Körperschaften anzusehen, um ihnen Privatrechtsfähigkeit zusprechen zu können. Hier stellt sich vielmehr nur rechtspolitisch das Problem, ob das Privatrecht ihnen eine angemessene Rechtsform zur Verfügung stellt. Insoweit kann sich ergeben, daß das allgemeine Vereinsrecht den Besonderheiten der Parteien nicht gerecht wird, weil es entweder von ihnen selbst traditionsbedingt nicht akzeptiert wird oder das jeweilige Verfassungsrecht – wie Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG und sein Gebot innerparteilicher Demokratie – für die innere Organisation der Parteien Anforderungen aufstellt, denen man sonstige Vereine nicht unterwerfen will. Dann bietet es sich an, für die Parteien eine besondere Rechtsform, eine juristische Person des Privatrechts sui generis, zu schaffen und allen Personenvereinigungen, welche die insoweit aufzustellenden gesetzlichen Tatbestandsmerkmale der politischen Partei erfüllen, diese Rechtsform nach dem Prinzip der freien Körperschaftsbildung ohne staatliche Registrierung, aber auch ohne Wahlmöglichkeit gleichsam überzustülpen.

Dieses Ziel hat das österreichische Parteiengesetz nur unvollkommen erreicht, indem es zur inneren Ordnung der Parteien nur einige extrem rudimentäre Aussagen macht^[140] und den Erwerb der Rechtsfähigkeit nicht an die Erfüllung materieller Kriterien, sondern an die Hinterlegung der Parteisatzung knüpft. Dem kann sich eine Partei auch entziehen – und die SPÖ, die ÖVP und die KPÖ haben sich dem entzogen –, ohne daß die sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen geklärt wären.^[141]

Das deutsche Parteiengesetz^[142] erreicht dieses Ziel schon eher: Es definiert in § 2 den Begriff der Partei und umschreibt damit, auf welche Personenvereinigungen sich dieses Gesetz bezieht. Alle Personenvereinigungen, die diese Tatbestandsmerkmale erfüllen, sind damit ohne Wahlmöglichkeit Parteien im Sinne dieses Gesetzes. Folge hiervon ist vor allem, daß sich diese Personenvereinigungen den Vorschriften über die innere Ordnung der Parteien der §§ 6 ff. ParteiG unterwerfen müssen, welche erheblich von den Regeln des allgemeinen Vereinsrechts der §§ 21 ff. BGB abweichen. Unklar ist allerdings die Regelung über die Rechtsfähigkeit der Parteien: Aus § 37 ParteiG, welcher implizit auf die vereinsrechtlichen Vorschriften des BGB verweist, wird nämlich geschlossen, daß nicht in das Vereinsregister eingetragene Parteien weiterhin nicht rechtsfähig und damit auch nicht vermögensfähig sind.^[143] Jedoch ordnet § 3 ParteiG entgegen § 50 Abs. 2 ZPO an, daß alle Parteien unabhängig von ihrer Eintragung im Vereinsregister aktiv und passiv prozeßfähig sind. Dem läßt sich entnehmen, daß der Gesetzgeber im Prinzip alle Parteien unabhängig davon, ob sie sich ins Vereinsregister eintragen lassen oder nicht, gleich behandeln wollte, und hieraus in weiter Auslegung des § 3 ParteiG auch auf ihre Rechtsfähigkeit schließen.^[144] Der implizite Verweis auf das Vereinsrecht in § 37 ParteiG läßt sich dann auch so verstehen, daß es auch Parteien möglich ist, sich ins Vereinsregister eintragen zu lassen, um so Zweifel daran, ob sie überhaupt eine Partei und damit nach § 3 ParteiG rechtsfähig sind,^[145] ausräumen zu können, was vor allem für den Rechtsverkehr kleiner und eher unbekannter Parteien von Bedeutung sein kann. Versteht man das Parteiengesetz so, dann hat der Gesetzgeber hiermit eine neue Form der juristischen Person des Privatrechts geschaffen, welche etwa neben der des eingetragenen Vereins, der Aktiengesellschaft und der GmbH steht, jedoch von der gesellschaftsrechtlichen Literatur noch nicht zur Kenntnis genommen worden ist.^[146]

Für die Auslegung des Art. 137 der neuen Schweizer Bundesverfassung bedeutet dies alles wohl zunächst, daß sich eine Rezeption der deutschen oder der österreichischen Parteienrechtsdogmatik nicht anbietet. Sie ist vielfach nur historisch erklärbar und rational nicht mehr begründbar. Art. 137 BV sollte deshalb nicht als Anerkennung der Parteienstaatslehre verstanden werden, sondern vielleicht eher als verfassungsrechtliche Festschreibung eines Mehrparteiensystems. Die Parteien könnten dann weiterhin als zivilrechtliche Personenvereinigungen angesehen werden, deren Tätigkeit Art. 137 BV jedoch nunmehr unter einen besonderen Schutz stellt. Grundsätzliches würde die Vorschrift dann an der Rechtsstellung der Schweizer Parteien nicht ändern, sondern ihnen allenfalls so etwas wie einen “verfassungsrechtlichen Orden” verleihen. Um Mißverständnissen vorzubeugen, wäre es jedoch wohl sinnvoller gewesen, die verfassungsrechtliche Anerkennung der Parteien nicht mit einer so diffusen Formulierung beim Wahlrecht unterzubringen, sondern die Parteigründungsfreiheit entweder in den allgemeinen Grundrechtsartikel über die Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV) mit aufzunehmen oder – was wohl näher liegt – einen gesonderten Grundrechtsartikel über die Parteienfreiheit zu schaffen, vergleichbar mit dem, wie er in Art. 28 BV für die Koalitionsfreiheit geschaffen wurde. Mit einem solchen Grundrecht hätte sich ein besonderer Gesetzesvorbehalt zur Regelung des Parteienrechts aufnehmen lassen.

Sofern dem Bundesgesetzgeber noch – wie in Art. 127a Abs. 2 des Verfassungsentwurfs des Bundesrates ursprünglich vorgesehen – eine Gesetzgebungskompetenz für das Parteienrecht zugesprochen werden sollte, empfiehlt sich daher in Ausführung dieser Kompetenz für die notwendige Klarheit zu sorgen. Dabei sollte darauf geachtet werden, eine eindeutige Regelung in bezug auf die Rechtsfähigkeit und die Rechtsnatur der Parteien zu erlassen. In Anlehnung an Art. 60 Abs. 1 ZGB könnte eine entsprechende Vorschrift etwa lauten: “Die politische Partei ist eine privatrechtliche Personenvereinigung. Sie erhält Rechtsfähigkeit, sobald der Wille, als politische Partei zu bestehen, aus den Statuten erkennbar wird.”^[147] Damit eine solche Regelung sinnvoll ist, müßte allerdings in dem Parteiengesetz auch der Begriff der politischen Partei gesetzlich definiert werden, um sie so von den nicht dem Parteiengesetz unterstehenden Idealvereinen unterscheiden zu können.^[148]

^[17] Die Rechtsstellung der Schweizer Parteien unter Geltung der Bundesverfassung von 1874 wurde teilweise nicht als ausreichend angesehen, um ihrer Bedeutung für die Demokratie gerecht zu werden: Vgl. etwa Conrad (Fn. 6), S. 186 ff.; Gruner, Die Parteien in der Schweiz, 2. Aufl. 1977, S. 318 ff.; Häfelin/Haller (Fn. 2), Rn. 673; Hug, Die verfassungsrechtliche Problematik der Parteienfinanzierung, 1970, S. 42; J. P. Müller (Fn. 8), S. 176; Poledna/Kaufmann, Die parteiinterne Kandidatennomination – ein demokratisches Defizit, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 90 (1989), S. 284 Fn. 17; G. Schmid, Politische Parteien, Verfassung und Grundgesetz, 1981, S. 101 ff.; Schürmann, Brauchen wir ein Parteiengesetz?, in: Reform des eidgenössischen Wahlsystems und der Parteien, 1969, S. 103. Eher ablehnend Rhinow (Fn. 8), S. 107 f.; Vasella, Die Partei- und Fraktionsdisziplin als staatsrechtliches Problem, 1956, S. 108.

^[22] Vgl. für Deutschland: § 2 des Gesetzes über die politischen Parteien vom 24. Juli 1967 (BGBl. I 773), zuletzt geändert durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 17. Februar 1999 (BGBl. I 146); für Österreich: Berchtold, Das Parteiengesetz – ein Überblick, Österreichisches Verwaltungsarchiv 11 (1976), S. 34; Koja, Allgemeine Staatslehre, 1993, S. 235 ff.; Kostelka, Politische Parteien in der österreichischen Rechtsordnung, in: Martinek/Migsch/Ringhofer/Schwarz/Schwimann (Hrsg.), Arbeitsrecht und Soziale Grundrechte – Festschrift Hans Floretta, 1983, S. 40 und S. 58; Schambeck, Politische Parteien und österreichische Staatsrechtsordnung, in: Mayer (Hrsg.), Staatsrecht in Theorie und Praxis – Festschrift Robert Walter, 1991, S. 613 f. (rechtlich wird in Österreich allerdings zwischen den Parteien i. S. d. Parteiengesetzes und den sog. Wahlparteien i. S. der Wahlgesetze unterschieden, was jedoch nicht ausschließt, daß dieselbe Organisation beide Parteibegriffe erfüllt, wobei dann von politischer Partei i. e. S. gesprochen wird); für die Schweiz: Conrad (Fn. 6), S. 109; Gruner (Fn. 17), S. 12; Hug (Fn. 17), S. 45 ff.; Paul (Fn. 6), S. 52.

^[34] Vgl. hierzu: Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933 (Nachdruck 1960), Art. 124 Anm. 2 f.; Delius, Art. 123 und 124 – Versammlungs- und Vereinsrecht, in: Nipperdey (Hrsg.), Die Grundrechte und Grundpflichten der Reichsverfassung – Zweiter Band, 1930, S. 140 ff., 157 ff.; Waldecker, Vereins- und Versammlungsfreiheit, in: Anschütz/Thoma (Hrsg.), Handbuch des deutschen Staatsrechts – Band II, 1932, S. 649 ff. Weitere Nachweise bei Stein (Fn. 25), S. 75 ff.

^[37] Vertreter der Parteienstaatslehre waren etwa van Calker (Wesen und Sinn der politischen Parteien, 2. Aufl. 1930), Koellreuter (Die politischen Parteien im modernen Staate, 1926; Der Deutsche Staat als Bundesstaat und als Parteienstaat, 1927), Radbruch (Die politischen Parteien im System des Deutschen Verfassungsrechts, in: Anschütz/Thoma ^[Hrsg.], Handbuch des Deutschen Staatsrechts – Band I, 1930, S. 290; siehe hierzu Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland – Band I, 2. Aufl. 1984, § 13 II 3, S. 437 Fn. 30), Thoma (Der Begriff der modernen Demokratie in seinem Verhältnis zum Staatsbegriff, in: Hauptprobleme der Soziologie – Erinnerungsgabe an Max Weber – II. Band, 1923, S. 60 ff.; Das Reich als Demokratie, in: Anschütz/Thoma ^[Fn. 37], S. 190). Zu den anderen zur Zeit der Weimarer Republik vertretenen Auffassungen zur Stellung der Parteien siehe Gusy (Fn. 29), S. 73 ff.

^[61] Siehe hierzu die Quellenzitate bei: Deutscher Bundestag und Bundesarchiv (Hrsg.), Der Parlamentarische Rat 1948 – 1949: Akten und Protokolle – Band 9 – Plenum (bearb. von Wolfram Werner), 1996, S. 39 f., 72 f., 123 f., 462 f., 523, und bei: Deutscher Bundestag und Bundesarchiv (Hrsg.), Der Parlamentarische Rat 1948 – 1949: Akten und Protokolle – Band 5/I und II – Ausschuß für Grundsatzfragen (bearb. von Eberhard Pikart und Wolfram Werner), 1993, S. 306 f., 339, 536, 552; ferner (zu den in dieser Reihe noch nicht veröffentlichten Protokollen des Organisationsausschusses und des Redaktionsausschusses): Matz, in: Dömming/Füsslein/Matz, Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes, JöR n. F. 1 (1951), S. 202 ff.

^[63] Vgl. zu dem Einfluß Leibholz‘ auf die Rechtsprechung des BVerfG zum Parteienrecht: Grimm, Politische Parteien, in: Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1995, § 14 Rn. 24 ff.; Henke, in: Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 21 Rn. 57 ff. (Bearbeitung 1991); J. Ipsen, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz – Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 21 Rn. 50 (insb. Fn. 116); Kunig, Parteien, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts – Band II, 1987, § 33 Rn. 3.

^[77] Siehe hierzu auch Schefold, Parteienfinanzierung im europäischen Vergleich – Rechtsvergleichende Auswertung –, in: Tsatsos (Hrsg.), Parteienfinanzierung im europäischen Vergleich, S. 489 f. und S. 552 f., welcher bei einem Vergleich der Parteienfinanzierungspraxis in verschiedenen europäischen Ländern einen gewissen Zusammenhang zwischen der Ablehnung verfassungsrechtlicher Inkorporierung und Skepsis gegenüber unmittelbarer staatlicher Parteienfinanzierung sieht.

^[82] BGHZ 29, 187 (190 ff.). Für die Nebenabrede bedeutete dies nach Ansicht des BGH, daß sie als Annex zur eigentlichen Koalitionsabsprache ihre Rechtsnatur grundsätzlich teile und damit öffentlich-rechtlicher Natur sei, allerdings nicht verfassungsrechtlicher, sondern verwaltungsrechtlicher Natur, da ihr jeder verfassungsrechtliche Gehalt abgehe. Diesbezüglich ist der BGH heftig kritisiert worden, so etwa in den Anmerkungen zu dem genannten Urteil von Pohl, MDR 1959, 825; Ule, JZ 1959, 501; Wertenbruch, DÖV 1959, 506 f.

^[83] Vgl. Henke (Fn. 63), Art. 21 Rn. 149 ff.; Schenke, in: Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 63 Rn. 21 ff. (Bearbeitung 1977); Stern (Fn. 37), § 22 III 2 b, S. 986. Der Bezug zur Parteienstaatslehre wird insoweit sehr deutlich bei Sasse (Koalitionsvereinbarungen und Grundgesetz, JZ 1961, 723), auf den die meisten späteren Untersuchungen zum Recht der Koalitionsabsprachen verweisen, um die Anwendbarkeit des öffentlichen Rechts zu begründen, vgl. z. B. Friauf, Zur Problematik des verfassungsrechtlichen Vertrages, AöR 88 (1963), 257; Häberle, Die Koalitionsvereinbarungen im Lichte des Verfassungsrechts, in: Häberle: Verfassung als öffentlicher Prozeß, 3. Aufl. 1998, S. 627 ff.; Maiwald, Zum Wesen des “verfassungsrechtlichen Vertrages” dargestellt am Beispiel der zwischenparteilichen Koalitionsvereinbarung, 1963, S. 64 ff.; von Münch, Rechtliche und politische Probleme von Koalitionsregierungen, 1993, S. 29 f.; Scheidle, Die staatsrechtlichen Wirkungen einer Koalitionsvereinbarung bei der Bildung der Bundesregierung, 1965, S. 40 ff.; Schüle, Koalitionsvereinbarungen im Lichte des Verfassungsrechts, 1964, S. 35 ff.

^[129] So – für die Schweiz – auch Poledna/Kaufmann (Fn. 17), S 285. Vgl. auch Kühner, Kandidatenaufstellung und Wahlprüfung in Österreich, in: Wolfrum/Schuster ^[Hrsg.], Verfahren der Kandidatenaufstellung und der Wahlprüfung im europäischen Vergleich, 1994, S. 183, der eine Überprüfung der parteiinternen Kandidatenaufstellung im Wahlprüfungsverfahren in Österreich nur deshalb ausschließt, weil insoweit keine gesetzlichen Regelungen bestehen, was der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit solcher Regelungen aber nicht entgegensteht.

^[132] Deshalb kann fraglich sein, ob es verfassungsrechtlich zulässig ist, die Anerkennung einer Fraktion daran zu knüpfen, daß die Abgeordneten, welche die Fraktion bilden wollen, derselben Partei angehören (vgl. etwa § 10 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages i. d. F. der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 ^{[BGBl. I 1237]}), oder ob nicht vielmehr allgemein darauf abgestellt werden muß, daß die Abgeordneten einer Fraktion gemeinsame politische Ziele verfolgen, wofür die Zugehörigkeit zu derselben Partei ein Indiz sein mag, aber nicht notwendig ist (selbstverständlich wären auch bei einer solchen Regelung Doppelmitgliedschaften ausgeschlossen).

^[138] Damit ist etwa die Klausel in der Koalitionsvereinbarung zwischen der SPD und Bündnis 90/ Die Grünen vom 20. Oktober 1998 über die Kooperation der Parteien im Bundestag, nach der die Koalitionsfraktionen im Bundestag einheitlich abstimmen sollen, rechtlich unbedenklich, da hierdurch von vornherein eine Rechtsbindung der Abgeordneten – als an der Koalitionsvereinbarung nicht beteiligte Dritte – nicht erreicht werden kann und damit auch nicht anzunehmen ist, daß die Koalitionspartner eine solche Rechtsbindung erreichen wollten. A. A. Stern in der 565. Sendung von Panorama, ausgestrahlt von der ARD am 29. Oktober 1998, nach dem auch politische Absichtserklärungen das Verfassungsrecht einhalten müßten und hier ein Verstoß gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vorliege (zit. nach http://www.ndrtv.de/pam/ panorama/archiv/981029.html).

^[144] Wie hier Schneider (Fn. 87), S. 186. Nach dieser Auslegung gilt für die Parteien allerdings der Grundsatz der freien Körperschaftsbildung, welcher der deutschen Rechtsordnung aus Gründen des Verkehrsschutzes sonst fremd ist (vgl. K. Schmidt ^[Fn. 11], § 8 II 5 c, S. 201 f.). Dies erscheint jedoch als unbedenklich, da der Unterschied zwischen einer juristischen Person und einer “körperschaftlich strukturierten Gesamthandsgesellschaft, welche im eigenen Namen klagen und verklagt werden kann” (K. Schmidt ^[Fn. 11], § 25 II 1, S. 745 ff.), minimal ist.

^[147] Selbst wenn für den Bund keine ausdrückliche Gesetzgebungskompetenz für das Parteienrecht geschaffen wird, müßte der Erlaß einer solchen klarstellenden Regelung nach der hier vertretenenen Auffassung gestützt auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Zivilrecht nach Art. 122 Abs. 1 BV möglich sein: Sieht man die Parteien als juristische Personen des Privatrechts an, so kann die Regelung ihrer Rechtsfähigkeit (und auch ihrer inneren Ordnung) nur dem Zivilrecht angehören. Nicht auf die Gesetzgebungskompetenz “Zivilrecht” lassen sich demgegenüber Regelungen etwa über die Parteienfinanzierung stützen. Man müßte dementsprechend bei Fehlen einer ausdrücklichen Gesetzgebungskompetenz für das Parteienrecht zwischen öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Parteienrecht differenzieren.

Ulrich Stelkens

Die politische Partei - Eine Institution des Zivilrechts?

I. Die Entwicklung des Parteienrechts in Deutschland

II. Die Entwicklung des Parteienrechts in Österreich

III. Heutige Bedeutung der Entwicklungsgeschichte des Parteienrechts