![]() S a a r b r ü c k e r B i b l i o t h e k (http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek) | Erstveröffentlichung:
Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.),
Kommentar zu EUV und EGV, 2. Auflage, Neuwied/Kriftel, 2002 Mit freundlicher Genehmigung des Hermann Luchterhand Verlages |
Titel
XVI
(ex-Titel XIII) Industrie Art. 157 (ex-Art. 130)
(1) Die Gemeinschaft und die
Mitgliedstaaten sorgen dafür,5, 15 daß die notwendigen
Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft6 ff.
gewährleistet sind.
Zu diesem Zweck zielt ihre Tätigkeit entsprechend einem System offener und wettbewerbsorientierter Märkte22 auf folgendes ab: -- Erleichterung der Anpassung der Industrie an die strukturellen Veränderungen;9 f. -- Förderung eines für die Initiative und Weiterentwicklung der Unternehmen in der gesamten Gemeinschaft, insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen, günstigen Umfelds;11 f. -- Förderung eines für die Zusammenarbeit zwischen Unternehmen günstigen Umfelds;13 -- Förderung einer besseren Nutzung des industriellen Potentials der Politik in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung.14 (2) Die
Mitgliedstaaten15 konsultieren einander in Verbindung mit der
Kommission16 und koordinieren, soweit erforderlich, ihre Maßnahmen.
Die Kommission kann alle Initiativen ergreifen, die dieser Koordinierung
förderlich sind16 f..
(3) Die Gemeinschaft trägt durch
die Politik und die Maßnahmen, die sie aufgrund anderer Bestimmungen dieses
Vertrags durchführt, zur Erreichung der Ziele des Absatzes 1 bei.18 ff.
Der Rat kann gemäß dem Verfahren des Artikels 251 und nach Anhörung des
Wirtschafts- und Sozialausschusses spezifische Maßnahmen zur Unterstützung der
in den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen im Hinblick auf die
Verwirklichung der Ziele des Absatzes 1 beschließen.21
Dieser Titel bietet keine
Grundlage dafür, daß die Gemeinschaft irgendeine Maßnahme einführt, die zu
Wettbewerbsverzerrungen führen könnte22 ff. oder steuerliche
Vorschriften oder Bestimmungen betreffend die Rechte und Interessen der
Arbeitnehmer enthält.25
Amsterdamer Fassung des Abs.
3:
Die Gemeinschaft trägt durch die
Politik und die Maßnahmen, die sie aufgrund anderer Bestimmungen dieses
Vertrags durchführt, zur Erreichung der Ziele des Absatzes 1 bei. Der Rat kann
auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und
des Wirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig spezifische Maßnahmen zur
Unterstützung der in den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen im Hinblick
auf die Verwirklichung der Ziele des Absatzes 1 beschließen.
Dieser Titel bietet keine
Grundlage dafür, daß die Gemeinschaft irgendeine Maßnahme einführt, die zu
Wettbewerbsverzerrungen führen könnte.
A. Wirtschaftspolitischer Hintergrund
und Entwicklung
I. Wirtschaftspolitischer
Hintergrund
1
Innerstaatlich verfolgen die
Mitgliedstaaten traditionell unterschiedliche industriepolitische Konzepte,
weshalb ihre Auffassungen zu Umfang und Adressaten einer gemeinschaftlichen
Industriepolitik erheblich
differieren[1].
Betont marktwirtschaftlich
orientierte Mitgliedstaaten
unterstreichen die Bedeutung des freien Wettbewerbs. Sie sehen staatliche
Eingriffe in das Spiel der Marktkräfte mit Skepsis und akzeptieren
grundsätzlich nur horizontale Maßnahmen, d.h. die unterschiedslose Stärkung
der Wettbewerbsfähigkeit der gesamten Industrie.
Mitgliedstaaten mit merkantilistischer oder colbertistischer Tradition
bejahen hingegen oftmals den volkswirtschaftlichen Nutzen staatlicher Eingriffe
in das Wirtschaftsleben, auch in Form sektoraler
Interventionen[2].
Als Kompromißformel beinhaltet Art. 157 Elemente beider Konzepte[3].
II. Entwicklung der Industriepolitik der
Gemeinschaft
1. Praxis von Kommission und
Rat
2
Begrifflich findet sich die
Industriepolitik bereits in einem Geschäftsverteilungsbeschluß der gerade
fusionierten Kommission aus dem Jahre 1967[4]. Er ist im
Zusammenhang mit dem Colonna-Memorandum
der Kommission an den Rat vom
18.3.1970[5] zu
sehen, demzufolge eine Politik der industriellen Entwicklung für die
wirtschaftliche Einigung Europas unabdingbar ist. Es sah in erster Linie die
horizontale Verbesserung der industriellen Rahmenbedingungen vor[6]. Dem
stimmte der Pariser Gipfel der Regierungschefs am 21.10.1972 im wesentlichen
zu[7], woraufhin
der Rat am 17.12.1973 ein erstes Programm zur Industriepolitik beschloß[8],
das zahlreiche legislative Maßnahmen vorsah.
3
In der Folge ergriff die Gemeinschaft
zahlreiche horizontale und sektorale Maßnahmen, die jedoch z.T. eines
übergreifenden Konzepts entbehrten[9]. Ein
solches legte die Kommission 1990
vor[10] und
mahnte vor dem Hintergrund des sich verschärfenden internationalen Wettbewerbs
die strukturelle Anpassung der europäischen Industrie an. Hierin zeichnete
sich eine Aufwertung der Industriepolitik ab, von einer oft sektoralen
Begleitpolitik des Binnenmarkts[11]
zu einer selbständigen Politik, die unmittelbar der internationalen
Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie dienen soll[12].
Dieser Bedeutungswandel wurde durch die Schlußfolgerungen des Europäischen
Rats von Kopenhagen[13]
und das Weißbuch Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung der Kommission
vom 10.12.1993[14]
bestätigt, welche die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit zu einem vorrangigen
Ziel der Gemeinschaft erhoben. In jüngster Zeit sieht die Kommission ihre
Industriepolitik zunehmend als Teil einer
Unternehmenspolitik, die insbesondere auf die Förderung unternehmerischer
Initiative in Wachstumsbereichen zielt.[15]
2. Rechtsgrundlagen
4
Anders als der EAGV in Art. 2
lit. c), 40 ff. und der auslaufende EGKSV in Art. 3 lit. d), f),
g), 5 Abs. 2, 46 ff., 54 f. enthielt der EWGV ursprünglich
keine explizite Rechtsgrundlage für eine gemeinschaftliche Industriepolitik.
Statt dessen griff man auf spezielle Ermächtigungen wie Art. 81 ff., 94 (seit
der EEA auch Art. 163 ff.) oder auf Art. 308 zurück[16]. Der
Vertrag von Maastricht fügte Art. 3 Abs. 1 lit. m) und den nur aus
Art. 157 bestehenden Titel XVI in den EGV ein. Art. 157 beruht auf einem
französischen Vorschlag, der auf Drängen strenger marktwirtschaftlich
orientierter Staaten um ein Einstimmigkeitserfordernis und die Schranke der
Wettbewerbsverzerrung in Abs. 3 UAbs. 2 ergänzt wurde[17].
Ob sich durch seine Einfügung die industriepolitischen Kompetenzen der
Gemeinschaft merklich erweiterten, ist fraglich[18].
In erster Linie erhielt die seit längerem geübte industriepolitische Praxis
eine explizite vertragliche Grundlage sowie in Abs. 3 UAbs. 2 eine Schranke.
Der Vertrag von Amsterdam änderte Art. 157 nicht. Der Vertrag von Nizza
ersetzte in Abs. 3 das Einstimmigkeitserfordernis durch das
Mitentscheidungsverfahren und fügte das Verbot des Erlasses steuer- und
arbeitsrechtlicher Vorschriften ein.
B. Ziele
(Abs. 1)
5
Die Ziele der gemeinschaftlichen
Industriepolitik sind keine unverbindlichen Leitlinien sondern
verpflichten die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten, zu ihrer
Erreichung tätig zu werden[19]. Zugleich
begrenzen die Ziele den Handlungsspielraum der
Gemeinschaft, da jede ihrer Maßnahmen und
Initiativen bei objektiver Betrachtung eine notwendige Voraussetzung der
industriellen Wettbewerbsfähigkeit sein und einem der vier enumerativ
aufgezählten Einzelziele dienen muß. Mangels Differenzierungen im Vertrag ist
von der Gleichrangigkeit der vier Einzelziele auszugehen[20].
I. Wettbewerbsfähigkeit der Industrie
als allgemeines Ziel (Abs. 1
UAbs. 1)
6
Die Förderung der
Wettbewerbsfähigkeit, die sich nach dem Vertrag von Maastricht als
Leitmotiv durch den EGV
zieht[21], ist Ziel
und Daseinsberechtigung der gemeinschaftlichen
Industriepolitik. Nach dem Verständnis der OECD und der Kommission bezeichnet
sie die Fähigkeit, unter Bedingungen des internationalen Wettbewerbs den
Produktionsfaktoren dauerhaft ein relativ hohes Einkommens- und
Beschäftigungsniveau zu sichern[22].
7
Der Begriff Industrie bezeichnet im
Deutschen nur die gewerbliche Gütererzeugung größeren Maßstabs. Im
angelsächsischen Sprachraum umfaßt er hingegen auch den Dienstleistungssektor[23].
Innerhalb der Gemeinschaft wird er oft in diesem weiteren Sinne
gebraucht[24]
und teilweise auch auf Handwerksbetriebe ausgedehnt.
8
Gemeinschaft und Mitgliedstaaten ergreifen
nur solche Maßnahmen, die notwendige Voraussetzungen für die
Wettbewerbsfähigkeit der gemeinschaftlichen Industrie sind, so daß nur
geeignete und erforderliche öffentliche Eingriffe in das freie Spiel der
Marktkräfte in Art. 157 eine Grundlage finden[25]. Die
Gemeinschaft schafft nur die
Voraussetzungen der
Wettbewerbsfähigkeit, die Herstellung der Wettbewerbsfähigkeit
bleibt Aufgabe der
Unternehmen.[26]
Abs. 1 UAbs. 1 enthält somit das Prinzip der Eigenverantwortlichkeit
der Unternehmen für ihr Bestehen im Wettbewerb.
II. Vier Einzelziele (Abs. 1
UAbs. 2)
1. Erleichterung der Anpassung der
Industrie an die strukturellen Veränderungen
9
Unter der Anpassung der Industrie
ist ihre Selbstanpassung zu verstehen, nicht ihre Umformung durch staatliche
Stellen oder die Gemeinschaft. Diese soll nach der deutschen Fassung
erleichtert, nach der französischen (accélérer) und
englischen (speeding up) jedoch beschleunigt
werden[27]. Mit
strukturellen Veränderungen ist in erster Linie der zunehmende Wettbewerb auf dem Weltmarkt
gemeint.
10
Inhaltlich handelt es sich um sektorale
Maßnahmen der Wirtschaftsstrukturpolitik, die oft die finanzielle
Förderung aus Gemeinschaftsfonds beinhalten. Ein Beispiel ist das
Mehrjahresprogramm für Unternehmen und unternehmerische Initiative,
insbesondere KMU (2001-2005)[28].
Je nachdem, ob bestehende Strukturen geschützt oder neue geschaffen
werden sollen, spricht man von defensiven oder offensiven Maßnahmen[29].
Auch nach Meinung der Kommission können sektorale Konzepte »zwar vorübergehend
erfolgreich sein, aber sie bergen unvermeidlich die Gefahr einer verschleppten
Strukturanpassung«[30].
2. Förderung eines
weiterentwicklungsfreundlichen Umfelds,
insbesondere für KMU
11
Das Umfeld bezeichnet den
rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmen, in dem die Unternehmen
agieren, etwa das Wirtschafts- und Steuerrecht. Dieses Umfeld soll für die
Initiative und Weiterentwicklung günstig sein, wodurch nochmals die
Eigenverantwortlichkeit der Unternehmen betont wird. Die Maßnahmen müssen sich
an die Unternehmen in der gesamten Gemeinschaft richten, was sektoral
oder regional wirkende Maßnahmen ausschließt. Die gemeinschaftliche
Förderung kann in materieller oder immaterieller
Weise erfolgen[31].
Die praktisch bedeutsamste Maßnahme ist in diesem Zusammenhang
die Vollendung des Binnenmarkts - eine »industriepolitische Maßnahme par
excellence«[32]
- sowie der Wirtschafts- und Währungsunion. Von entscheidender Bedeutung sind
ferner die Maßnahmen der Gemeinschaft, die das Funktionieren der Märkte
sichern sollen, insb. die Wettbewerbs- und die Handelspolitik.
12
Den
KMU[33] kommt seit
längerem eine Sonderrolle zu, da sie einerseits unter größenspezifischen
Nachteilen leiden, etwa Schwierigkeiten bei der Finanzierung größerer Vorhaben
und relativ höhere Verwaltungskosten, andererseits jedoch überproportional zur
Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen[34].
Die Gemeinschaft legt regelmäßig Förderprogramme auf, die diese Nachteile
kompensieren sollen[35].
3. Förderung eines
kooperationsfreundlichen Umfelds
13
Ein für die Zusammenarbeit
günstiges Umfeld meint den kooperationsrelevanten Teil des Umfelds
i.S.d. 2. Spstr. Unter der Zusammenarbeit zwischen Unternehmen sind
alle Kooperationen zwischen selbständig bleibenden Unternehmen zu verstehen,
nicht jedoch Unternehmensfusionen. Diesen und der Bildung von Kartellen steht
zudem der Vorrang des freien Wettbewerbs in Abs. 1 UAbs. 1 und Abs. 3 UAbs. 2
entgegen[36]. Die
gemeinschaftliche Förderung umfaßt in
erster Linie die Information der Unternehmen als horizontale Maßnahme, sei es
durch Veranstaltungen wie Kontaktmessen oder Einrichtung von Kontaktstellen
wie dem Büro zur Förderung der zwischenbetrieblichen Zusammenarbeit[37].
Auch die Schaffung von Rechtsformen wie der Europäischen Wirtschaftlichen
Interessenvereinigung (EWIV)[38]
fällt hierunter.
4. Förderung in den Bereichen der
Innovations-, Forschungs- und Technologiepolitik
14
Die unklare Formulierung des 4. Spstr. kann
erstens bedeuten, daß die Nutzung der Ergebnisse der gemeinschaftlichen
Forschungspolitik durch die Industrie zu fördern ist, oder zweitens, daß die
Förderung der besseren Nutzung des industriellen Potentials durch die
Forschungs- und Technologiepolitik erfolgen soll. Naheliegender ist letztere
Bedeutung[39],
wodurch lediglich das erste Ziel des Art. 163 Abs. 1
wiederholt
wird[40].
Hierunter fallen u.a. die finanzielle Förderung
von Pilotvorhaben der wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit sowie
Aktivitäten im Bereich der Normung[41].
C. Konsultationen und Koordination durch
die Mitgliedstaaten (Abs. 2)
I. Rolle der Mitgliedstaaten
15
Nach Abs. 1 UAbs. 1 obliegt die
Sicherung der industriellen Wettbewerbsfähigkeit sowohl der Gemeinschaft als
auch den Mitgliedstaaten. Der scheinbare Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 lit. m),
der die Mitgliedstaaten nicht erwähnt, erklärt sich aus seiner Funktion
als Tätigkeitskatalog der Gemeinschaft, nicht auch der Mitgliedstaaten. Die
Mitgliedstaaten behalten ihre industriepolitischen Zuständigkeiten[42].
Sie sind jedoch
verpflichtet[43],
die anderen Mitgliedstaaten sowie die Kommission zu konsultieren, d.h.
sie über ihre Maßnahmen zu informieren und sich mit ihnen zu beraten. Zur
Koordination ihrer Maßnahmen im Sinne einer inhaltlichen Abstimmung mit den
Maßnahmen der anderen Mitgliedstaaten sind sie nur verpflichtet, soweit dies
erforderlich ist, um negative Auswirkungen auf die industrielle
Wettbewerbsfähigkeit der anderen Mitgliedstaaten zu vermeiden oder zu
reduzieren.
II. Rolle der
Kommission
16
Der Kommission kommt eine doppelte
Rolle zu. Nach Abs. 2 S. 1 wirkt sie als Katalysator, indem sie
Foren und Verfahren schafft, um die Konsultationen unter den Mitgliedstaaten
zu ermöglichen. Gemäß Abs. 2 S. 2 kann sie, insoweit die
Koordinierung der mitgliedstaatlichen Industriepolitiken notwendig ist, zu
deren Förderung alle Initiativen ergreifen. Dies bedeutet jedoch nicht,
daß die Kommission nur als Schlichter zwischen den Mitgliedstaaten vermitteln
darf. Vielmehr kann sie eigene Vorschläge unterbreiten und Verfahrensregeln
aufstellen.
17
Umstritten ist die rechtliche Qualität dieser Initiativen. Die Bezeichnung
»alle
Initiativen« kann so verstanden werden, daß sie auch rechtsverbindlicher
Natur sein können[44].
Hiergegen spricht jedoch die Bedeutung des
Begriffs Initiative, der nur den Anstoß zu einem Verfahren meint, an dessen
Ende dann eine verbindliche Regelung stehen kann. Zudem bezeichnet der EGV
rechtsverbindliche Akte in der Regel als Maßnahmen und regelt das Verfahren
ihres Erlasses, was hier nicht der Fall ist[45].
Initiativen der Kommission nach Abs. 2 S. 2 können daher nur unverbindliche
Stellungnahmen und Vorschläge sein, was auch der Moderatorenrolle der
Kommission im Rahmen der Industriepolitik entspricht.
D. Kompetenzen der Gemeinschaft
(Abs. 3)
I. Querschnittsklausel (Abs. 3
UAbs. 1 S. 1)
18
Will die Gemeinschaft das industrielle
Umfeld verbessern, so muß sie in den zahlreichen Bereichen tätig werden, die
dieses Umfeld bilden. Die Querschnittsklausel[46]
des Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 verweist
die Gemeinschaft hierbei auf diejenigen Rechtsgrundlagen, die ihr in den
jeweiligen Bereichen zur Verfügung stehen, insbesondere auf das
Instrumentarium der Handelspolitik, des Wettbewerbsrechts, der
Forschungspolitik, der transeuropäischen Netze sowie der Rechtsangleichung[47].
Daher ist schwer nachzuvollziehen, daß die Kommission hier von einer
»kohärenten Rechtsgrundlage« spricht[48].
Umgekehrt muß die Gemeinschaft bei Maßnahmen in anderen Bereichen, die nicht
primär industriepolitisch motiviert sind, die Ziele des Art. 157 Abs. 1
berücksichtigen.
19
Probleme können durch Zielkonflikte
zwischen der Industriepolitik und anderen Politiken entstehen, insbesondere
der
Wettbewerbspolitik. Wettbewerbsrechtliche Instrumente wie
Fusionskontrolle[49],
Kartellaufsicht[50]
und Beihilfenkontrolle lassen sich
industriepolitisch nutzen. Hierbei bezweckt die
Industriepolitik die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie auf dem
Weltmarkt, wofür die Konzentration und Subvention europäischer Unternehmen
förderlich sein kann. Die Wettbewerbspolitik zielt jedoch primär auf die
Sicherung des Wettbewerbs im Innern der Gemeinschaft ab[51].
In diesem Spannungsfeld sucht die Kommission die »bestmögliche Kombination
zwischen den Erfordernissen des internationalen Wettbewerbs und der Erhaltung
ausgewogener Wettbewerbsbedingungen zwischen den Unternehmen auf dem
Inlandsmarkt«[52].
Auch für Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 gilt jedoch die Schranke des Abs. 3 UAbs. 2.
20
Querschnittsklauseln bergen ferner die
Gefahr der Umgehung der einschlägigen Rechtsgrundlage, indem eine
Maßnahme auf eine Rechtsgrundlage mit geringeren Anforderungen gestützt wird.
Zur Bestimmung der einschlägigen Rechtsgrundlage sind nach der Rechtsprechung
des EuGH Ziel und Inhalt einer Maßnahme ausschlaggebend, wie sie sich bei
objektiver Betrachtung darstellen[53].
Sinnvoller wäre es, in weiterem Sinne nach
dem Schwerpunkt der Maßnahme zu fragen, d.h.
auch ihre Genese und die Zuständigkeit des sie beschließenden Ministerrats zu
bedenken[54].
II. Spezifische Maßnahmen (Abs. 3 UAbs. 1
S. 2)
21
Anders als S. 1 enthält S. 2 eine
selbständige Rechtsgrundlage, welche die Gemeinschaft zum Treffen von
Maßnahmen ermächtigt, d.h. zum Erlaß rechtsverbindlicher Akte. Der inhaltliche
Umfang der Kompetenz ergibt sich aus den Zielen und dem
Notwendigkeitserfordernis des Abs. 1[55]. Die
Gemeinschaft darf mit einer auf Abs. 3 UAbs. 1 S. 2
gestützten Maßnahme auch andere Ziele
verfolgen, jedoch müssen die unmittelbaren und vorrangig bezweckten Wirkungen
industriepolitischer Natur sein.[56]
Zulässig sind nur spezifische Maßnahmen, d.h. solche, die sich auf
bestimmte industriepolitische Maßnahmen in den Mitgliedstaaten beziehen und
diese unterstützen[57].
Da der Vertrag nicht auf Maßnahmen »der« sondern »in den« Mitgliedstaaten
abstellt, kann die Gemeinschaft auch an Maßnahmen innerstaatlicher Akteure
anknüpfen, etwa von Gebietskörperschaften[58]
oder Verbänden. Maßnahmen einzelner Unternehmen sind hingegen keine zulässigen
Anknüpfungspunkte, da die Unternehmen in erster Linie Adressaten und nicht
Akteure der Industriepolitik sind. Spezifische Maßnahmen ergehen oft in Form
von Förderprogrammen, können jedoch auch immaterieller Art sein.[59]
III. Schranken der
Gemeinschaftskompetenz (Abs. 3 UAbs. 2)
1. Wettbewerbsverzerrungen
22
Die doppelte Erwähnung der Freiheit des
Wettbewerbs in Abs. 1 UAbs. 1 und Abs. 3 UAbs. 2 unterstreicht ihren Vorrang
gegenüber dem Ziel der Wettbewerbsfähigkeit, im Gegensatz zu Art. 3 Abs. 1, wo
beide Ziele zumindest formal auf derselben Ebene angesiedelt sind[60].
Systematisch betrachtet stellt ihre nochmalige Erwähnung in Abs. 3
UAbs. 2 bei den Kompetenzen der Gemeinschaft
klar, daß sie kein weiteres Ziel der Industriepolitik ist, sondern eine sie
begrenzende Schranke. Daher dürfen der Grundsatz der offenen
Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb i.S.d. Art. 4 Abs. 1, 98 und das
gemeinschaftliche Wettbewerbsrecht[61]
nicht durch industriepolitische Maßnahmen ausgehebelt werden[62].
23
Eine Wettbewerbsverzerrung ist jede
Verringerung des Wettbewerbs. Inhaltlich gleicht Abs. 3 UAbs. 2 dem erwähnten
Grundsatz der offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb[63],
der ja auch im Bereich der Industriepolitik gilt, und ähnelt den »normalen
Wettbewerbsbedingungen« des Art. 5 Abs. 2 3. Spstr.
im auslaufenden EGKSV. Nach dem Wortlaut der Schranke sind bereits potentielle
Wettbewerbsverzerrungen unzulässig. Viele industriepolitische Maßnahmen,
insbesondere solche sektoraler Natur, bringen jedoch notwendigerweise eine
Begünstigung einzelner Unternehmen oder Branchen mit sich. Eine vollständig
wettbewerbsneutrale Industriepolitik, wie Abs. 3 UAbs. 2 sie dem Wortlaut nach
fordert, ist daher kaum vorstellbar. Der Begriff der Wettbewerbsverzerrung ist
folglich teleologisch dahingehend zu reduzieren, daß erstens
Wettbewerbsverzerrungen auf das zur Zielerreichung notwendige Minimum
beschränkt werden müssen und zweitens Wettbewerbsverzerrungen erheblichen
Ausmaßes generell unzulässig sind[64].
Diese notwendige Relativierung darf jedoch nicht zu einer Verwässerung der
Schranke führen, was dem expliziten Willen der Vertragsparteien zuwider liefe[65].
24
Die Schranke gilt für
gemeinschaftliche Maßnahmen auf der Grundlage des Art. 157, wodurch sie
jedenfalls die spezifischen Maßnahmen nach Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 umfaßt.
Umstritten ist, ob die Schranke Ausstrahlungswirkung auf industriepolitische
Maßnahmen nach Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 hat, da die Querschnittsklausel ja auf andere Rechtsgrundlagen als
Art. 157 Bezug
nimmt[66].
Hierfür spricht erstens die Bezugnahme auf »irgendeine Maßnahme« auf der
Grundlage des Art. 157. Zweitens bestünde andernfalls die Möglichkeit, für
spezifische Maßnahmen die Schranke zu umgehen, indem man sie statt auf Abs. 3
UAbs. 1 S. 2 auf die Querschnittsklausel i.V.m. einer anderen Rechtsgrundlage
stützte[67].
Drittens ist die Gemeinschaft nach Art. 4 Abs. 1 und Art. 98 in ihrer gesamten
Tätigkeit der offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet[68],
so daß die Verneinung der Ausstrahlung auf Abs. 3 UAbs. 1 S. 2 in der Praxis
keinen Unterschied machen dürfte. Viertens bestünde andernfalls die
Möglichkeit, industriepolitische Ziele in erheblichem Umfang in die
Wettbewerbspolitik einfließen zu lassen und diese so an der Sicherung des
freien Wettbewerbs zu hindern, was dem Sinn der Schranke erkennbar zuwider
läuft. Auch Maßnahmen nach Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 unterliegen daher der Schranke
des UAbs. 2[69].
Lediglich die Initiativen nach Abs. 2 S. 1 werden von ihr nicht
erfaßt, da sie mangels rechtlicher Verbindlichkeit nicht unmittelbar
wettbewerbsverzerrend wirken können.
2. Steuer- und arbeitsrechtliche
Vorschriften
25
Auf Drängen insb. der Vertreter des
Vereinigten Königreichs fügten die Mitgliedstaaten bei der Vertragsrevision
von Nizza in Abs. 3 zwei zusätzliche Schranken ein, die als
Gegengewicht zum Übergang auf qualifizierte Mehrheitsentscheidungen im Rat
dienen sollen. Ihr Ziel ist zu verhindern, daß die Gemeinschaft ihre eng
begrenzten Zuständigkeiten bei der Harmonisierung des Steuer- und
Arbeitsrechts umgeht, indem sie Rechtsakte stattdessen auf Art. 157 Abs. 3
stützt. Die Schranken untersagen jedoch nur »Vorschriften oder Bestimmungen«
des Arbeits- und Steuerrechts, nicht hingegen mittelbare Auswirkungen auf
steuerliche Belange oder Interessen von Arbeitnehmern.
E. Bewertung
26
In der Literatur wird bezweifelt, ob die
Stärkung der industriellen Wettbewerbsfähigkeit eine Aufgabe der Gemeinschaft
ist[70],
ob diese hierzu einer expliziten Kompetenz
bedarf[71]
und ob der interpretatorische Spielraum des Art. 157 nicht eine
»Allerwelts-Industriepolitik«
fordere[72]
sowie in Richtung sektoraler und dirigistischer Maßnahmen aktiviert werden
könne[73].
Die Kritik gipfelt in der gelegentlich erhobenen Forderung nach der
ersatzlosen Streichung des Art. 157. Andere betonen die Lücke, die ohne
Art. 157 im Kanon der Gemeinschaftspolitiken bestünde[74],
und verweisen auf den Nutzen einer wettbewerbsorientierten horizontalen
Industriepolitik[75].
Manche bewerten
differenzierter[76]
und betonen die Bedeutung der Art und Weise der Nutzung des
Art. 157[77].
27
Über das ökonomische Für und Wider
einer Industriepolitik an sich sowie einer solchen auf Gemeinschaftsebene ist
hier nicht zu entscheiden. Festzuhalten ist jedoch, daß Art. 157 die
Industriepolitik aus der kompetenziellen Grauzone des Art. 308 heraus nimmt
und auf eine klare Rechtsgrundlage stellt. Zwar sieht Art. 157 seit der
Vertragsrevision von Nizza das Mitentscheidungsverfahren vor, verlangt somit
anders als Art. 308 keine Einstimmigkeit im Rat mehr. Zugleich begrenzt er
jedoch den Handlungsspielraum der Gemeinschaft, insbesondere durch die
Schranke der Wettbewerbsverzerrung in Abs. 3 UAbs. 2. Art. 157 hat somit
kanalisierende Funktion. Der Gefahr eines übertriebenen Interventionismus, die
auch Art. 157 nicht vollständig zu bannen vermag, ist durch die konsequente
Beachtung der aufgezeigten Kompetenzgrenzen zu begegnen.
F u ß n o t e n
[1] R.
Hellmann, Europäische Industriepolitik, 1994, S. 33 ff.;
R. Holzem, Industriepolitik und Wirtschaftsordnung, 1995,
S. 158 f.; J. Starbatty/U. Vetterlein, Die
Technologiepolitik der EG, 1990, S. 15 ff.
[2] Zum
Staatenvergleich Hall (Hrsg.), European Industrial Policy, London, 1986;
J. Simons, Industriepolitik, 1997, S. 9 ff. u.
175 ff.; vgl. auch Bericht zur Position des Bundeskartellamts, EuZW 1991,
S. 711.
[3] Ausführlich
Hellmann (Fn. 1), S. 25 f.
[4] U.
Everling, Rechtsfragen einer Industriepolitik im Gemeinsamen Markt,
EuR 1968, S. 175.
[5] Kommission
der Europäischen Gemeinschaften, Die Industriepolitik der Gemeinschaft,
Brüssel, 1970.
[6] Zum
wirtschaftspolitischen Hintergrund BBPS, S. 492.
[7] EA
1972, S. D 506.
[8] ABl.EG
1973 Nr. C 117/1.
[9] Vgl.
Oppermann, Europarecht, Rn. 835.
[10] Dok.
KOM (90) 556 endg.; hierzu C.-P. Frees, Das neue industriepolitische
Konzept der Europäischen Gemeinschaft, EuR 1991, S. 281 ff.;
E. Steindorff, Industriepolitik der EG, FS-Deringer, 1993,
S. 175 (187 ff.).
[11] P.-C.
Müller-Graff, in: Hb.EGWirtR, Abschnitt A.I, Rn. 109;
Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rn. 1326.
[12] So
auch R. Schulte-Braucks, in: Röttinger/Weyringer (Hrsg.), Handbuch der
Europäischen Integration, 2. Auflage, 1996, S. 969 (970).
[13] EA
1993, S. D 259 ff.
[14] Bull.EG,
Beilage 6/93, S. 14 f., 67 ff. u. 77 ff.; siehe auch Dok. KOM (94) 319 endg.
sowie die weitgehende Zustimmung des Rats, ABl.EG 1994 Nr. C 343/1.; näher MWLVD, CEE, S. 284 ff.,
291 ff.
[15] Vgl.
das Arbeitsprogramm der Kommission für Unternehmenspolitik (2000-2005), Dok.
SEC (00) 771 endg., sowie Dok. KOM (00) 256 endg.
[16] Vgl.
H. Lecheler, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 157, Rn. 2;
Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rn. 1676.
[17] Zur
Genese Hellmann (Fn. 1), S. 14 f. u. 183 ff.;
U. Immenga, Wettbewerbspolitik contra Industriepolitik nach
Maastricht, EuZW 1994, S. 14 (17); Simons (Fn. 2),
S. 234.
[18] Ablehnend
auch I. Erberich, in: Bleckmann, Europarecht, Rn. 2756;
S. Breier, in: Lenz, EGV, Art. 157, Rn. 2; a.A.
P. Behrens, Pro und contra Maastricht: Eine Systemveränderung auf
dem Prüfstand!, EuZW 1992, S. 521; U. Immenga, Die
notwendige Diskussion des Vertrages von Maastricht, EuZW 1992,
S. 457.
[19] Vgl.
Dok. KOM (94) 319 endg., S. 11.
[20] So
auch S. Breier, in: Lenz, EGV, Art. 157,
Rn. 4.
[21] R. Lane,
New community competences under the Maastricht Treaty, CMLRev. 1993, S. 939
(964); vgl. A. Jacquemin, Les enjeux de la compétitivité
européenne et la politique industrielle communautaire en matière d'innovation,
R.M.C. 1996, S. 175.
[22] Dok.
KOM (94) 319 endg., S. 15; vgl. auch H. Lecheler, in:
Grabitz/Hilf, EU, Art. 157, Rn. 18.
[23] Vgl.
Dichtl/Issing (Hrsg.), Vahlens Großes Wirtschaftslexikon, 2. Aufl., 1996,
S. 947; K.-H. Narjes, Industriepolitik - eine europäische Aufgabe?, in:
Steger (Hrsg.), Industriepolitik, 1993, S. 85.
[24] I. Erberich,
in: Bleckmann, Europarecht, Rn. 2746; anders jedoch z.B. ABl.EG 1994 Nr. C
343/ 1, 7. Spstr.
[25] So
auch Hellmann (Fn. 1), S. 16.
[26] Ähnlich
Entschließung des Rates zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der
Gemeinschaftsindustrie vom 21.11.1994, ABl.EG 1994 Nr. C 343/1; nahezu
wortgleich Dok. KOM (94) 319 endg., S. 1.
[27] Zum
Hintergrund dieser Abweichung Hellmann (Fn. 1),
S. 16 f.
[28] ABl.EG
2000 Nr. L 333/84.
[29] Simons
(Fn. 2), S. 81 ff. u. 125 ff.
[30] Dok.
KOM (90) 556 endg., S. 5; kritisch auch Immenga (Fn. 17),
S. 16.
[31] Beispiele
bei Schulte-Braucks (Fn. 12), S. 979 ff.
[32] Dok.
KOM (90), 556 endg., S. 12; so auch schon das Colonna-Memorandum
(Fn. 5), S. 123 ff.
[33] Definition
s. ABl.EG 1994 Nr. C 180/11 und ABl.EG 1996 Nr. C 213/4.
[34] Vgl.
Dok. KOM (94) 207 endg., S. 1 f.; Schulte-Braucks
(Fn. 12), S. 970 ff. m.w.N.
[35] Siehe
oben Rn. 10, vgl. Dok. KOM (01) 98 endg.
[36] Vgl.
Hellmann (Fn. 1), S. 17; skeptisch Immenga
(Fn. 17), S. 16; zur Fusionskontrolle Ch. R. Schmidt,
Die »Entwicklung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts«, 1992,
S. 83 ff.
[37] Näher
Schulte-Braucks (Fn. 12), S. 987 ff.
m.w.N.
[38] VO
(EWG) 2137/85 vom 25.7.1985, ABl.EG 1985 Nr. L 199/1; zum
gemeinschaftlichen Unternehmensrecht s. u.a. Art. 44, Rn. 12 ff.
[39] So
auch Hellmann (Fn. 1), S. 17 f.
[40] Siehe Art. 163,
Rn. 5.
[41] Näher
R. Rönck, Technische Normen als Gestaltungsmittel der Europäischen
Gemeinschaftsrechts, 1995.
[42] So
auch H. Lecheler, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 157, Rn. 8;
Nicolaysen, Europarecht II, S. 358.
[43] Hellmann
(Fn. 1), S. 18; Schweitzer/Hummer, Europarecht,
Rn. 1688.
[44] So
S. Breier, in: Lenz, EGV, Art. 157, Rn. 11;
W. Müller-Huschke, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 157,
Rn. 24.
[45] So
auch I. Erberich, in: Bleckmann, Europarecht, Rn. 2758;
Nicolaysen, Europarecht II, S. 358.
[46] Zu
dieser Rechtsfigur näher T. Stein, Die Querschnittsklausel
zwischen Maastricht und Karlsruhe, in: FS-Everling, 1995, S. 1439
(1441 ff.); Art. 6, Rn. 4 ff.
[47] Zu
Einzelheiten P. Buigues/A. Sapir, Community Industrial
Policies, in: Nicolaides (Hrsg.), Industrial Policy in the European Community,
Dordrecht, 1993, S. 24 ff.
[48] Dok.
KOM (94) 319 endg., S. 11.
[49] Für
die stärkere Beachtung industriepolitischer Belange im Rahmen der
Fusionskontrolle plädierte insb. das Europäische Parlament, vgl. ABl.EG 1991
Nr. C 280/140 (de Havilland); vgl. auch L. Vogel, Industriepolitik
und Wettbewerbsrecht aus französischer Sicht am Beispiel der Fusionskontrolle,
RIW 1996, S. 638 ff.
[50] Näher
D. Gasse, Die Bedeutung der Querschnittsklauseln für die Anwendung
des Gemeinschaftskartellrechts, 2000, S. 71 ff.
[51] Vgl.
E.-J. Mestmäcker, Fusionskontrolle im Gemeinsamen Markt
zwischen Wettbewerbspolitik und Industriepolitik, EuR 1988, S. 349
(356 ff.); I. Schmidt, Europäische Industriepolitik - ein
Widerspruch zur Wettbewerbsordnung?, WuW 1995, S. 971 (978. ff); A. Schmidt,
Die Europäische Wettbewerbspolitik nach dem Vertrag von Amsterdam, WuW 1999,
S. 133 ff.
[52] Dok.
KOM (90) 556 endg., S. 8; kritisch Immenga (Fn. 17),
S. 17 f.
[53] EuGH,
Rs. C-70/88, Slg. 1991, I-4564, Rn. 9 (Parlament/Rat); näher
S. Breier, Der Streit um die richtige Rechtsgrundlage in der
Rechtsprechung des EuGH, EuR 1995, S. 46.
[54] Stein
(Fn. 46), S. 1452 f.
[55] So
auch Dok. KOM (94) 319 endg., S. 11.
[56] EuGH
Rs. C-42/97, Slg. 1999, I-869, Rn. 37 f., 41 f.
(Parlament/Rat).
[57] S. Breier,
in: Lenz, EGV, Art. 157, Rn. 13; enger Hellmann (Fn. 1),
S. 19 f.
[58] Vgl.
Dok. KOM (94) 319 endg., S. 11.
[59] Beispiele
siehe Rn. 10 ff.
[60] P. Hommelhoff,
Industriepolitik versus Wettbewerbspolitik im Maastricht-Vertrag, in: ders./
Kirchhof (Hrsg.), Der Staatenverbund der Europäischen Union, 1994, S. 136.
[61] Vgl.
insb. den - zur Überarbeitung anstehenden - Gemeinschaftsrahmen für staatliche
KMU-Beihilfen, ABl.EG 1996 Nr. C 213/4, sowie die sektoriellen
Beihilfevorschriften.
[62] Hellmann
(Fn. 1), S. 20; ähnlich MWLVD, CEE,
S. 255.
[63] I. Erberich,
in: Bleckmann, Europarecht, Rn. 2756; Hommelhoff (Fn. 60),
S. 139.
[64] Ähnlich
Hommelhoff (Fn. 60), S. 140,
W. Müller-Huschke, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 157,
Rn. 31.
[65] Vgl.
H. Lecheler, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 157,
Rn. 12 f.
[66] Daher
ablehnend W. Cremer, Forschungssubventionen im Lichte des EGV, 1995,
S. 193 f.
[67] So
fragend Stein (Fn. 46), S. 1443 f., zur Umgehung von
Harmonisierungsverboten s. S. 1449 ff.
[68] Siehe
auch EuGH Rs. 249/85, Slg. 1987, 2360, Rn. 16
(Albako).
[69] So
im Ergebnis auch S. Breier, in: Lenz, EGV, Art. 157,
Rn. 16; a.A. I. Erberich, in: Bleckmann, Europarecht,
Rn. 2760; vgl. W. Müller-Huschke, in: Schwarze,
EU-Kommentar, Art. 157, Rn. 31.
[70] Immenga
(Fn. 18), S. 457.
[71] Frees
(Fn. 10), S. 287.
[72] Steindorff
(Fn. 10), S. 194.
[73] M. Beise,
EG-Industriepolitik nach Maastricht: Der Europäische Gerichtshof als Hüter der
Marktwirtschaft?, in: Scholz (Hrsg.), Deutschland auf dem Weg in die EU, 1994,
S. 320 (327); Schmidt (Fn. 50),
S. 983. ff; Simons (Fn. 2),
S. 235 f.
[74] MWLVD,
CEE, S. 255.
[75] M. Bangemann,
La politique industrielle européenne: ce qu'elle est, ce qu'elle veut, R.M.C.
1996, S. 154 (155); S. Micossi, Nouvelles orientations de la
politique industrielle dans l'Union Européenne, R.M.C. 1996, S. 158 (164);
W. Müller-Huschke, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 157,
Rn. 34.
[76] I. Erberich,
in: Bleckmann, Europarecht, Rn. 2750 f.
[77] Vgl.
Beschluß des Bundesrats vom 18.12.1992, BR-Drs. 810/92, S. 10;
Hellmann (Fn. 1), S. 181 f.
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