![]() S a a r b r ü c k e r B i b l i o t h e k (http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek) | Erstveröffentlichung:
Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.),
Kommentar zu EUV und EGV, 2. Auflage, Neuwied/Kriftel, 2002 Mit freundlicher Genehmigung des Hermann Luchterhand Verlages |
Titel
XV
(ex-Titel XII) Transeuropäische Netze Art. 154 (ex-Art.
129b)
(1) Um einen Beitrag zur
Verwirklichung der Ziele der Artikel 14 und 158 zu leisten und den Bürgern der
Union, den Wirtschaftsbeteiligten sowie den regionalen und lokalen
Gebietskörperschaften in vollem Umfang die Vorteile zugute kommen zu lassen,
die sich aus der Schaffung eines Raumes ohne Binnengrenzen ergeben, trägt die
Gemeinschaft zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze in den Bereichen der
Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur bei.
(2) Die Tätigkeit der
Gemeinschaft zielt im Rahmen eines Systems offener und wettbewerbsorientierter
Märkte auf die Förderung des Verbunds und der Interoperabilität der
einzelstaatlichen Netze sowie des Zugangs zu diesen Netzen ab. Sie trägt
insbesondere der Notwendigkeit Rechnung, insulare, eingeschlossene und am
Rande gelegene Gebiete mit den zentralen Gebieten der Gemeinschaft zu
verbinden.
A. Die Zuständigkeit der EG (Abs. 1)
I. Einführung
1
Die EG erlangt durch Abs. 1 die
Befugnis und wird verpflichtet, zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze in
drei Bereichen moderner Infrastruktur beizutragen. Dabei greift die Vorschrift
die in Art. 3 Abs. 1 Buchst. o aufgezeigte Aufgabe der EG auf. Die Begründung
der neuen Zuständigkeit der EG unterstreicht die Bedeutung transeuropäischer
Netze für den Binnenmarkt und für die Integration der Mitgliedstaaten
untereinander: Denn ein Binnenmarkt ist ohne einen grenzüberschreitenden
Binnen»verkehr« von Produkten und Dienstleistungen i.w.S. nicht denkbar.[1]
2
Es handelt sich bei der
infrastrukturpolitischen Kompetenz der EG allerdings - nach dem klaren
Wortlaut (»Beitrag leisten«) - erkennbar nicht um eine ausschließliche
Zuständigkeit der EG. Die primäre Verantwortlichkeit für Planung, Bau und
Betrieb der Infrastrukturnetze bleibt auf der Ebene der Mitgliedstaaten - sei
es, daß Hoheitsträger der Mitgliedstaaten oder Wirtschaftsbeteiligte in den
Mitgliedstaaten tätig werden. Die gesamte Tätigkeit der EG im Bereich des
Titels XV ist daher am Maßstab des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 5 Abs. 2
zu messen.[2] Der
Begriff des »Beitrags« unterstreicht im übrigen, daß Titel XV keine Kompetenz
für eine eigenständige Infrastruktur- bzw. Energiepolitik
der EG eröffnet.[3]
Die Möglichkeiten, wie die EG ihren Beitrag leisten kann, sind in Art. 155,
das diesbezügliche Rechtsetzungsverfahren in Art. 156 geregelt.
II. Der Gegenstand der
Gemeinschaftskompetenz
1. Transeuropäische Netze
3
Der Begriff »transeuropäisch« indiziert,
daß die zu auf- bzw. auszubauenden Netze einen spezifisch grenzübergreifenden
Charakter aufweisen sollen: Im Ergebnis ist es der EG daher verwehrt, gestützt
auf Titel XV zu Infrastrukturen von nur lokaler oder regionaler Bedeutung
beizutragen. Demgegenüber sind von dem Begriff der transeuropäischen Netze
auch solche Infrastrukturen erfaßt, die nur die Interessen einzelner
Mitgliedstaten berühren.[4]
Gleiches gilt für Infrastrukturen, die Mitgliedstaaten mit
Drittstaaten verbinden, was sich aus Art. 155
Abs. 3 EGV ergibt.
4
Art. 129b erstreckt die Anwendung der
Vorschriften über transeuropäische Netze auf die »Bereiche der Verkehrs-,
Telekommunikations- und Energieinfrastruktur«. Damit sind andere Netze wie z.
B. für Bildung oder Ausbildung von der Anwendung der Vorschriften aus Titel XV
ausgeschlossen.[5]
Die Anwendung ist im übrigen auch für die genannten
Bereiche auf den Auf- und Ausbau der jeweiligen Infrastruktur beschränkt. Die
Leistungen oder Dienste, die auf den Netzen erbracht werden, werden nach nicht
nach den Art. 154 ff., sondern nach den jeweils für die Bereiche des Verkehrs,
der Telekommunikation und Energie geltenden Regeln behandelt. Dies gilt z. B.
für die Regeln über das Recht auf Zugang der Leistungserbringer zum Netz und
für die Abgaben für die Benutzung der Netze.[6]
2. Die Bereiche der
Gemeinschaftskompetenz
a) Verkehrsinfrastruktur
5
Die transnationalen Verkehrsnetze
umfassen Verkehrsinfrastrukturen sowie Verkehrsmanagement-, Ortungs- und
Navigationssysteme. Dabei umfaßt die Verkehrsinfrastruktur Straßen-,
Eisenbahn- und Binnenwasserstraßennetze, See- und Binnenhäfen, Flughäfen und
andere Verkehrsknotenpunkte. Die Verkehrsmanagement-, die Ortungs- und die Navigationssysteme umfassen die
technischen, die Datenverarbeitungs- und die Telekommunikationseinrichtungen zur
Sicherstellung eines harmonischen Betriebes der Verkehrsnetze und eines
effizienten
Verkehrsmanagements,[7]
namentlich auch
Telematik-Systeme.
b) Telekommunikationsinfrastruktur
6
Eine binnenmarkteffektuierende
Telekommunikationsinfrastruktur hat neben dem Ausbau des bestehenden
Telefonnetzes insbesondere die Einrichtung neuer Satelliten-, Funk- und
Kabelnetze zum Gegenstand. Besonderes Gewicht kommt dabei neben dem
diensteintegrierenden digitalen Fernmeldenetz ISDN (Integrated Service Digital
Network), das neben der Sprache auch Daten und bewegte Bilder durch die
Telefonleitung übertragen kann, einer europäischen integrierten
Breitband-Kommunikation (die die Möglichkeit bietet, neue Multimediadienste zu
übermitteln [z. B. Video-Kommunikation hoher Qualität, Kabelfernsehen]) sowie
Mobilkommunikation (Mobiltelefone) und Infrastrukturen für satellitengestützte
Telekommunikationen zu.[8]
c) Energieinfrastruktur
7
Die transnationalen Energienetze
umfassen Elektrizitätsnetze und Erdgasnetze bzw. Netze zum Transport von
flüssigen Brennstoffen.[9]
3. Die Zwecke der Gemeinschaftskompetenz
beim Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze
a) Beitrag zur Verwirklichung des
Binnenmarktes
8
Der Beitrag der EG zum Auf- und Ausbau
transeuropäischer Netze soll zunächst der Verwirklichung der Ziele des Art. 14
dienen. Damit knüpft die Vorschrift an die Funktion transeuropäischer Netze
als Voraussetzung für das effektive Funktionieren des Binnenmarktes an: Denn
ohne den Gebrauch transeuropäischer Netze ist ein freier, unbehinderter und
reibungsloser Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital im
Gesamtraum der Gemeinschaft nicht vorstellbar.[10] Vom
Auf- und Ausbau einer modernen
grenzübergreifenden und europaweit angelegten Infrastruktur gehen wiederum
Signale zur Verstärkung und Intensivierung einer optimalen Allokation der
volkswirtschaftlichen Güter und Dienstleistungen aus. Die EG hat es mithin
über ihren Beitrag zur Infrastrukturentwicklung in der Hand, die Integration
zu beschleunigen.[11]
b) Beitrag zum wirtschaftlichen
und sozialen Zusammenhalt
9
Die Einbeziehung von Art. 158 in
Art. 154 Abs. 1 macht - wie Art. 154 Abs. 2 Satz 2 - deutlich, daß es der
EG-Politik zu den transeuropäischen Netzen nicht nur darum geht,
die Vorteile des Binnenmarktes zu maximieren, sondern diese auch bezweckt,
benachteiligte Regionen überhaupt erst die Möglichkeit zu schaffen, in
nennenswertem Umfang an diesen Vorteilen zu partizipieren.[12]
Die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen
Zusammenhalts soll nach Art. 158 eine
harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes fördern. Der Auf- und
Ausbau der transeuropäischen Netze kann hierzu einen Beitrag leisten, indem
die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und der
Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete tatsächlich verringert
werden.[13]
c) Die Begünstigten des
Gemeinschaftsbeitrags
10
Nach Abs. 1 bezweckt der
Gemeinschaftsbeitrag, »den Bürgern der Union, den Wirtschaftsbeteiligten sowie
den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften« in vollem Umfang die
Vorteile zugute kommen zu lassen, die sich aus der Schaffung eines Raumes ohne
Binnengrenzen ergeben. Die Unterscheidung zwischen den Bürgern der Union und
den Wirtschaftsbeteiligten unterstreicht, daß die EG spätestens nach dem
Vertrag von Maastricht nicht mehr ausschließlich auf eine wirtschaftliche
Integration hin ausgerichtet ist. Denn die Bewegungsfreiheit der Unionsbürger
nach Art. 18 besteht auch dann, wenn der Bürger sie nicht zur Verwirklichung
von Grundfreiheiten nutzen möchte. Im übrigen umfaßt der Kreis der
»Wirtschaftsbeteiligten« neben den Unionsbürgern auch juristische Personen und
am Wirtschaftsleben der EU teilhabende Drittstaatler. Mit den regionalen und
lokalen Gebietskörperschaften werden schließlich diejenigen Untergliederungen
der Mitgliedstaaten besonders hervorgehoben, die - z.B. im Hinblick auf ihre
z.T. bestehende Raumordnungs- bzw. Planungskompetenz oder ihre
Eigentümerposition - neben den Mitgliedstaaten als solchen in besonderer Weise
von Infrastrukturmaßnahmen berührt sein können.[14]
B. Ziele der Gemeinschaftsaktion (Abs. 2
Satz 1)
11
Art. 154 enthält einen
abschließenden Zielkatalog für den Bereich der Politik der transeuropäischen
Netze. Es wäre daher gemeinschaftsrechtswidrig, wenn die EG unter Berufung auf
Abs. 1 der Vorschrift die durch den Abs. 2 gesetzten Grenzen ihrer Kompetenz
auszuweiten und insoweit namentlich gestützt auf Art. 308 Rechtsakte zu
erlassen suchte,[15]
I. Verbund der einzelstaatlichen
Netze
12
Die Tätigkeit der Gemeinschaft soll
auf den Verbund der einzelstaatlichen Systeme hinwirken. Mit dieser
Zielsetzung wird namentlich die Schließung von Lücken zwischen den Netzen
angesprochen, sei es in Form des Neubaus transnationaler Verbindungen und
damit der Beseitigung von sog. »missing links«, sei es in Form des Ausbaus
bestehender Verbindungen mit dem Ziel, die Kapazität an die bestehende oder zu
erwartende Nachfrage anzupassen und damit Engpässe (sog. »bottle necks«) zu
beheben.[16]
II. Interoperabilität der
einzelstaatlichen Netze
13
Eine Folge der früheren
ausschließlich nationalen Planung von Infrastrukturvorhaben ist die oftmals
fehlende technische oder organisatorische Kompatibilität der Netze (z.B.
unterschiedliche Spurweiten bei den Schienennetzen, Spannungsdifferenzen bei
der Stromdurchleitung). Das Ziel der Interoperabilität der Netze dient dazu,
diese Unterschiede abzubauen bzw. bei neuen technischen Entwicklungen
überhaupt nicht entstehen zu lassen und damit die Raumüberwindung zu
ermöglichen oder ihre Effektivität zu erhöhen.[17]
III. Förderung des Zugangs zu den
einzelstaatlichen Netzen
14
Der Wortlaut der Vorschrift läßt offen, ob
mit dem Ziel der Förderung des Zugangs zu den einzelstaatlichen Netzen nur die
physische Zugänglichkeit oder auch ein Recht des Benutzers auf Zugang
angesprochen wird. Eine systematische Auslegung des Titels XV spricht dafür,
daß (nur) die die physische Erreichbarkeit der transeuropäischen Netze
sichergestellt werden soll.[18]
Tatsächlich wurden für das Recht der Benutzer auf Zugang zu
den Netzen im Verkehrs- und im Energiebereich
schon seit Jahren Regelungen nach den jeweils geltenden spezifischen
Vorschriften des Vertrags von der Kommission vorgeschlagen und vom Rat
verabschiedet. Dabei geht es nicht darum, Infrastruktur bereitzustellen,
sondern um Fragen der Marktordnung und zwar mit dem Ziel, die
Diensteerbringung auf dem Netz dem Wettbewerbsprinzip zu unterwerfen. Fragen
des Rechts auf Zugang können daher nicht auf der
primärgemeinschaftsrechtlichen Grundlage des Titels XV gelöst werden.
C. Zu beachtende
Rahmenbedingungen
I. System offener und
wettbewerbsorientierter Märkte (Abs. 2 Satz 1)
15
Die Verpflichtung der EG, den Verbund, die
Interoperabilität und den Zugang zu den einzelnen europäischen Netzen »im
Rahmen eines Systems offener und wettbewerbsorientierter Märkte« zu fördern,
stellt eine Rahmenbedingung auf, die auch im Bereich der Industriepolitik der
EG (Art. 157 Abs. 1 UA 2) existiert. Diese Rahmenbedingung korrespondiert dem
Ziel der Schaffung eines Systems unverfälschten Wettbewerbs gemäß Art. 3 Abs.
1 Buchst. g sowie dem »Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem
Wettbewerb« in den Art. 4 Abs. 1 und Art. 98.[19]
Sie dient dazu, daß das planerische Element,
das in dem Auf- und Ausbau von Netzen liegt, nicht dazu führen darf, die
marktwirtschaftlichen Grundregeln des EG-Vertrages außer Kraft zu setzen.
Angesichts der vielfältigen öffentlichen Interessen soll die private
Initiative zum Bau, zur Finanzierung (und schließlich auch zum Betrieb) von
transeuropäischen Netzen und Vorhaben nicht über Gebühr (z.B. zur Wahrung
übergeordneter Interessen wie des Umweltschutzes) behindert, sondern im
Gegenteil gefördert und zugleich Interventionismus der EG auf das zwingend Erforderliche begrenzt
werden.[20] Ein Zwang
zur Liberalisierung bzw. Privatisierung von
Infrastrukturnetzen ist damit allerdings nicht verknüpft.[21]
II. Anbindung geographisch
benachteiligter Gebiete (Abs. 2 Satz 2)
16
Der in Abs. 2 enthaltene besondere Hinweis
auf die »Notwendigkeit, insulare, eingeschlossene und am Rande gelegene
Gebiete mit den zentralen Gebieten der Gemeinschaft zu verbinden«, stellt
lediglich eine Verdeutlichung des in Abs.1 genannten Ziels nach Art. 158 dar.
Unter den eingeschlossenen Gebieten sind solche zu verstehen, die keinen
Zugang zum offenen Meer besitzen. Aber der Begriff kommt auch auf Regionen zur
Anwendung, die etwa von Hochgebirgen umgeben sind und eines Zugangs zu den
Zentren bedürfen.[22]
Schließlich erfaßt der Begriff auch Exklaven wie Ceuta und Melilla.[23]
F u ß n o t e n
[1] Vgl.
auch Dieter/Grüter, in: Lenz, EGV, Vorbem. Art. 154-156 Rn. 14; Schweitzer/Hummer, Europarecht, S. 489.
[2] Vgl.
auch A. Bleckmann, Europarecht, Rn. 2730; J. Erdmenger, in: HER,
Art. 129b Rn. 5.
[3] Vgl.
auch Rambow, in: Lenz, EGV, 1. Aufl., Art. 129b Rn. 5.
[4] A.A.
zu letzterem A. Bleckmann, Europarecht, Rn. 2724, die allerdings das
Billigungserfordernis durch einzelne betroffene Mitgliedstaten nach Art. 156
Abs. 2 in seiner Bedeutung für die systematische Auslegung des Begriffs des
»transeuropäischen Netzes« verkennen.
[5] Vgl.
auch Dieter/Grüter, in: Lenz, EGV, Art. 154 Rn. 2.
[6] Vgl.
A. Frohnmeyer, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 129b, Rn. 2.
[7]
Vgl. Art. 3 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 23.7.1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines
transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. Nr. L 228/1). Hierzu zählen z.B. das
System »RDS-TMC« für die Straße, das Zugleit- und -sicherungssystem für die
Schiene (ERTMS), das Seeverkehrsmanagement- und -informationsnetz mit seinen
Untersystemen, das Luftverkehrsmanagementnetz mit dem Flugnavigationsplan, der
Verkehrsflugregelung und der Flugsicherung.
[8] Vgl.
J. Erdmenger, in: HER, Art. 129b, Rn. 9 f.
[9]
In das bisherige sekundäre Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 4 der Entscheidung
Nr. 1254/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5.6.1996 über
eine Reihe von Leitlinien betreffend die transeuropäischen Netze im
Energiebereich (ABl. Nr. L 161/147)) sind Rohrleitungen für flüssige
Brennstoffe zwar nicht aufgenommen worden. Sie können je nach ihrem
Hauptverwendungszweck auf der Grundlage des Art. 154 sowohl in das Energienetz
als auch in das Verkehrsnetz eingegliedert werden; vgl. A.
Frohnmeyer, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 129b, Rn. 5
[10] Vgl.
J. Erdmenger, in: HER, Art. 129b Rn. 12.
[11] Vgl.
A. Frohnmeyer, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 129b, Rn. 6.
[12] Vgl.
A. Bleckmann, Europarecht, Rn. 2728.
[13] So
ist z.B. durch den Auf- und Ausbau von Verkehrsnetzen die Abmilderung von
Standortnachteilen, durch den Auf- und Ausbau der Telekommunikationsnetze ein
Informationsaustausch »in real time« und durch den Auf- und Ausbau der
Energienetze die Lieferung von Elektrizität und Gas überhaupt erst möglich;
vgl. A. Frohnmeyer, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 129b, Rn.
7.
[14] Vgl.
A. Bleckmann, Europarecht, Rn. 2729; J. Erdmenger, in: HER, Art.
129b Rn. 15.
[15] Vgl.
auch Dieter/Grüter, in: Lenz, EGV, Art. 154
Rn. 2.
[16] Vgl.
A. Frohnmeyer, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 129b, Rn. 8 f.; J.
Erdmenger, in: HER, Art. 129b Rn. 17.
[17] Vgl.
A. Bleckmann, Europarecht, Rn. 2732; J. Erdmenger, in: HER, Art.
129b Rn. 18.
[18] Vgl.
auch A. Bleckmann, Europarecht, Rn. 2732; Schweitzer/Hummer,
Europarecht, S. 491 f.; A. Frohnmeyer, in: Grabitz/Hilf, EU, Art.
129b, Rn. 11; J. Erdmenger, in: HER, Art. 129b Rn. 19;
Scholz/Langer, 1992, S. 234.
[19] Vgl.
auch A. Bleckmann, Europarecht, Rn. 2731.
[20] Vgl.
auch A. Frohnmeyer, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 129b, Rn. 13 ff.;
J. Erdmenger, in: HER, Art. 129b Rn. 16; Scholz/Langer,
Europäischer Binnenmarkt und Energiepolitik, 1992, S. 234 f. Die These, daß
die Ausrichtung auf den Wettbewerb Interventionismus der EG vorbeugen soll (so
Schweitzer/Hummer, Europarecht, S. 491), verkennt, daß entsprechende
Interventionen gerade auch zur Wahrung von Wettbewerbsverhältnissen geboten
sein kann.
[21] A.A.
offenbar F. von Burchard, in: Schwarze (Hg.): EU-Kommentar, Art. 154 Rn.
14
[22] Vgl.
A. Frohnmeyer, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. 129b, Rn. 16
[23] Vgl.
auch Dieter/Grüter, in: Lenz, EGV, Art. 154 Rn.
8.
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