![]() S a a r b r ü c k e r B i b l i o t h e k (http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek) | Erstveröffentlichung:
Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.),
Kommentar zu EUV und EGV, 2. Auflage, Neuwied/Kriftel, 2002 Mit freundlicher Genehmigung des Hermann Luchterhand Verlages |
Titel
I
Gemeinsame Bestimmungen Art. 1 (ex-Art.
A)
Durch diesen Vertrag gründen
die hohen Vertragsparteien untereinander eine Europäische Union, im
folgenden als »Union«
bezeichnet.2 ff.
Dieser Vertrag stellt eine neue
Stufe17 ff. bei der Verwirklichung einer immer engeren
Union6 ff. der Völker Europas14 ff. dar, in
der die Entscheidungen möglichst offen34 ff. und
bürgernah27 ff. getroffen werden.
Grundlage der Union sind die
Europäischen Gemeinschaften, ergänzt durch die mit diesem Vertrag
eingeführten Politiken und Formen der Zusammenarbeit.3 f.
Aufgabe der Union ist es, die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten sowie
zwischen ihren Völkern kohärent41 ff. und
solidarisch44 ff. zu gestalten.
A. Allgemeines
1
Art. 1 ist – zusammen mit
Art. 6 Abs. 1, 2 und 3 – die prägende Verfassungsnorm für EU und
EG[1].
Denn in beiden Normen kommen verschiedene konstituierende
Verfassungsprinzipien zum Ausdruck: Es
sind dies in Art. 1 die Prinzipien der Integration, der Bürgernähe und
Subsidiarität, der Solidarität und der Kohärenz. Diese werden
durch Art. 6 Abs. 1 um das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip sowie – mit
letzterem zentral verbunden – durch den Grundsatz der Achtung der
Menschenrechte und Grundfreiheiten ergänzt (s. dort
Rn. 4 ff.). Durch Art. 6 Abs. 3, das (Schutz-) Prinzip der
mitgliedstaatlichen Identität (s. dort Rn. 211 ff.), wird das
Prinzip der Bürgernähe im Sinne des Subsidiaritätsprinzips
konkretisiert.
B. Abs. 1: Gründung einer
EU
2
Mit dem Rekurs auf die Hohen
Vertragsparteien wird der völkerrechtliche Ursprung des EUV und
damit zugleich die fortbestehende Souveränität der Mitgliedstaaten
betont. Neben den in Abs. 2 genannten Völkern Europas stellen die
Mitgliedstaaten danach eine Legitimationsbasis der EU
dar.[2]
I. Begriff der EU und ihr
Verhältnis zur EG
3
Durch den Vertrag von Maastricht, explizit
dessen Art. A Abs. 1, ist die EU vom programmatischen Ziel, das – bereits
in der Präambel zum EWGV (»an ever closer union«) angelegt
– auf dem Pariser Gipfel der Staats- und Regierungschefs im Oktober 1972
formuliert wurde[3],
zur Wirklichkeit
geworden.[4]
Nach dem Wortlaut wird allerdings nicht
»die« sondern »eine« EU gegründet. Hieraus
läßt sich entnehmen, daß der Begriff der EU inhaltlich nicht
festgelegt und daher bewußt zukunftsoffen gehalten worden
ist.[5]
4
Art. 1 enthält nur zwei
konkretisierende Anhaltspunkte: Aus Abs. 3 S. 1 wird deutlich, daß die EU
im wesentlichen auf der EG beruht (»Grundlage«) und durch die
GASP hinsichtlich ihrer äußeren Identität und Sicherheit sowie
durch die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres mit Blick auf die innere
Sicherheit »ergänzt« wird. Auf dieser Grundlage wird die EU nach
ganz überwiegender Auffassung als Dach, das auf den drei Säulen
der EG – aufgrund ihrer gemeinsamen Organstruktur sind EG, EAG und EGKS in
einer Säule gemeinsam
erfaßt[6]
–, der GASP und der Zusammenarbeit im
Bereich Justiz und Inneres ruht (sog.
Tempelkonstruktion), beschrieben (s. Art. 1 EGV, Rn. 15 ff.). Dabei
ist umstritten, ob die EU eine neue internationale Organisation mit
eigener Rechtspersönlichkeit ist (s. Art. 1 EGV, Rn. 5 ff.).
Ähnlich umstritten ist die daran anknüpfende Frage nach dem
Verhältnis zwischen EU und EG, insbesondere nach den Beziehungen der
Organe und ihrer korrekten Bezeichnung, sowie die Bezeichnung der von
ihnen erlassenen Rechtsakte (s. Art. 1 EGV, Rn. 26 ff. und Art. 5,
Rn. 4 ff.).
5
Konkretisiert wird der Begriff der
EU des weiteren durch Abs. 2, 1. Halbsatz, der dessen Zukunftsoffenheit nochmals
unterstreicht. Dem korrespondiert Art. 23 Abs. 1 GG, indem er in Form eines
Staatsziels der europäischen Integration eine Mitwirkungspflicht der
Bundesrepublik »zur Verwirklichung eines vereinten Europa«,
allerdings auch deren Grenzen,
festschreibt.[7]
II. Abs. 2, 1. Halbsatz: Die EU als neue
Stufe einer immer engeren Union der Völker Europas
1. Dynamik der
Integration
6
Insbesondere durch die Formulierung
»neue Stufe« wird in Abs. 2, 1. Halbsatz hervorgehoben, daß mit
dem Vertrag von Maastricht und der damit erfolgten Gründung der EU noch
nicht das Ziel der europäischen Integration erreicht werden sollte.
Vielmehr wird hierdurch gerade jener der Gemeinschaft eigene dynamische
Entwicklungsprozeß betont, der ihr in den vertraglichen Präambeln
zum Ausdruck kommendes, der Intention der Gründer entsprechendes
Selbstverständnis als Zweckverband funktioneller
Integration[8] von
Anfang an prägte. Typisch war für die Gemeinschaft seit jeher der
prozeßhaft fortschreitende
Ausbau der politischen und rechtlichen Verflechtung der Mitgliedstaaten, der
sich, im Gegensatz zu den »großen Würfen«, in der Praxis
immer wieder als erfolgreich
erwies[9] und
der EG die treffende Bezeichnung Integrationsverband
eintrug.[10]
7
Der Begriff einer »immer
engeren Union« gibt das Ziel einer dynamisch fortschreitenden
Verdichtung und Vertiefung der Integration vor.
Die damit angesprochene »immer engere Union« ist insofern ein Mehr als
die mit den Verträgen von Maastricht und Amsterdam erreichte EU. Auf diese
Weise behält der Begriff der EU seine Qualität als politisch
abstrakter Zielbegriff, dessen Inhalt der zukünftigen Entwicklung
offensteht.[11] Nach
wie vor bewegt sich die EU zwischen dem Ufer der Internationalen
Organisation, das sie längst verlassen
hat, und dem Ufer der Staatlichkeit, das sie noch nicht erreicht
hat[12]
(s. Rn. 19 ff.).
8
Die Formulierung »immer enger«
zieht der offenen Entwicklung allerdings eine entscheidende Grenze: Die
Entwicklung darf nicht rückwärtsgewandt
erfolgen.[13]
Insbesondere darf die EU auf lange Sicht nicht
zu einem Instrument der rein intergouvernementalen Zusammenarbeit werden, das
den mit der EG erreichten gemeinschaftlichen Besitzstand (s. Art. 2, Rn.
14 f.) aushöhlt. Im Gegenteil muß sich die EU im Rahmen ihrer
künftigen Entwicklung an diesem gemeinschaftlichen Besitzstand orientieren,
so daß langfristig alle Arten intergouvernementaler Zusammenarbeit
– wie im Vertrag von Amsterdam mit Teilbereichen der Politik im Bereich
Justiz und Inneres geschehen – vergemeinschaftet werden müssen, also
in das supranationale System der ersten Säule, das insbesondere
durch unabhängige Gemeinschaftsinstitutionen (s. Art. 7 EGV, Rn.
1 f.), das Mehrheitsprinzip sowie den Vorrang und die unmittelbare
Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts (s. Art. 220 EGV, Rn. 18 ff.)
gekennzeichnet ist, zu integrieren sind. Diese Sichtweise wird nicht nur durch
den Begriff der europäischen Integration (s. Rn. 9 ff.), der
ja gerade auf eine zunehmende Verflechtung hin angelegt ist, sondern
systematisch auch durch Art. 2 Abs. 1, 5. Spstr., der die EU auf die Wahrung des
gemeinschaftlichen Besitzstandes verpflichtet, unterstrichen.
2. Integrationstheorien
9
Der an sich recht abstrakte
Begriff der Integration läßt sich mit Hilfe verschiedener, in
den Sozialwissenschaften – zum Teil mit Blick auf die EG –
entwickelter Integrationstheorien verständlich machen; freilich ohne das
aus den Theorien selbst rechtlich-verbindliche Schlußfolgerungen zu ziehen
wären.[14]
10
Im Zusammenhang mit
Integrationsprozessen lassen sich zunächst
drei Dimensionen
unterscheiden[15],
die gleichzeitig als Meßeinheiten von Integration fungieren. Auf
Grundlage der
klassisch-staatswissenschaftlichen Sicht bedeutet Integration
Vergemeinschaftung der politischen Entscheidungsfindung und deren
Institutionalisierung. In das Zentrum der Betrachtung rücken dabei
zum einen die Anzahl und die Wichtigkeit der in die gemeinsame
Entscheidungsfindung einbezogenen Politikbereiche und der dabei jeweils
angewandte
Entscheidungsmodus.[16]
Besonders weit fortgeschritten ist der Integrationsprozeß danach, wenn
verbindliche Entscheidungen mit Mehrheit getroffen werden können. Des
weiteren läßt sich Integration als gemeinsames Bewußtsein,
mithin aus einer empirisch zu ermittelnden sozialpsychologischen
Perspektive, die stark auf Meinungsumfragen rekurriert,
verstehen.[17]
Schließlich kann man den Begriff der Integration über den Grad der
gesellschaftlichen Verflechtung, mithin am Kontakt zwischen den in diesen
Prozeß einbezogenen Menschen, anknüpfend an grenzüberschreitende
Wirtschaftsbeziehungen, Personenbewegungen und Informationsströme,
definieren: Je größer der Umfang solcher Transaktionen ist, desto
weiter ist die Integration – im Sinne von Verflechtung und
Interdependenz –
fortgeschritten.[18]
11
Diese reinen Beschreibungen von
Integration werden in der Sozialwissenschaft durch Integrationstheorien
ergänzt, die über fördernde und hemmende
Einflußgrößen im Integrationsprozeß Auskunft geben
sollen. Nach der föderalistischen Theorie schreitet die Integration
in dem Maß voran, in dem einzelne Staaten bestimmte Aufgaben nicht mehr
allein bewältigen können und sie daher auf die nächsthöhere
Gemeinschaft übertragen. Im Zentrum steht hier die institutionelle
Dimension der Integration: Bestehenden oder zu schaffenden supranationalen
Institutionen werden – entsprechend dem Grundgedanken des
Subsidiaritätsprinzips (s. Art. 5 EGV, Rn. 1 ff.) – Aufgaben und
Zuständigkeiten
übertragen.[19]
12
Die Theorie des klassischen
Funktionalismus basiert auf der Hypothese des »Spillover-Effekts«:
Jener »Überlauf-Effekt« bezeichnet einen Prozeß, im Zuge
dessen die Mitglieder eines Integrationsvorhabens
einsehen, daß die Zusammenarbeit auf einem speziellen Sachgebiet
zwangsläufig nach der Zusammenarbeit auf anderen Gebieten
ruft.[20]
Fallen die Zollschranken, entsteht ein
Binnenmarkt, dann müssen die Herstellungs- und Qualitätsnormen sowie
die wettbewerbsverzerrenden flankierenden Politiken harmonisiert werden. Die
neofunktionalistische Theorie entwickelt diesen Ansatz weiter, indem sie
über die funktionale Zusammenarbeit hinaus weitere
Einflußgrößen einbezieht. Die Wichtigsten sind insofern die
nationalen Interessengruppen, die sich zur Förderung ihrer auf den
gemeinsamen Markt bezogenen Interessen zu europäischen
Interessenverbänden zusammenschlössen und auf nationaler wie
europäischer Ebene Druck in Richtung auf mehr Integration
ausübten.[21]
Das soziokausale Integrationsmodell schließlich setzt die
beschriebenen Integrationsdimensionen in eine Beziehung zueinander: Das Netz
immer dichter werdender Transaktionen mit seinen Vorteilen löse in den
nationalen Gesellschaften einen sozialpsychologischen Lernprozeß hin zu
einem europäischen Bewußtsein aus, in dessen Folge ein Bedürfnis
nach Institutionalisierung der Gemeinschaft
entstehe.[22]
13
Im Ergebnis vermögen die
vorstehenden Theorien den Begriff der Integration faßbarer zu machen.
Darüber hinaus bieten sie jedoch nur ansatzweise Erklärungen
für die Bedingungen von Integration. Manch angesprochener Aspekt,
insbesondere der Gedanke der »Spillovers«, deckt sich mit der
europäischen Praxis, ausgehend von einem konsensfähigen Kern
schrittweise der inneren Dynamik der Sachlogik (in Verbindung mit festgesetzten
Fristen) zu folgen und so – wie es die Präambel des EWGV von 1957
formulierte – »einen immer engeren Zusammenschluß der
europäischen Völker ... durch gemeinsames Handeln« zu
erreichen.[23]
3. Die Völker
Europas
14
Die Formulierung »Völker
Europas« weist auf eine – neben den Staaten – weitere und mit
Blick auf die zukünftige Entwicklung zu einer »immer engeren
Union« immer wichtiger werdende Legitimationsgrundlage der EU hin:
Die Unionsbürger. Sie muß der Integrationsprozeß mit
einbeziehen.[24]
Dieser Aspekt korrespondiert insbesondere mit
dem in Art. 6 Abs. 1 (s. dort Rn. 4)
für die Union verankerten Demokratieprinzip, aber auch mit den
Grundsätzen der Transparenz (s. Rn. 34 ff.) und
Bürgernähe (s. Rn. 27 ff.). Indem der Plural
»Völker Europas« verwandt wurde, wird die Tatsache
berücksichtigt, daß es – zumindest nach den herkömmlichen
Anforderungen an die geistige, soziale und politische Homogenität eines
Staatsvolks – kein europäisches Volk
gibt.[25]
Gleichwohl ist nicht zu verkennen, daß die in Art. 17 EGV begründete
Unionsbürgerschaft trotz ihres mageren juristischen Gehalts gem. Art. 22
EGV auf Fortentwicklung angelegt ist (s. dort
Rn. 1 ff.). Im Unterschied zum Staatsvolk
ist die Gemeinschaft der Unionsbürger, die Gesamtheit der zwölf
Staatsbürger, ein lockerer Verband, der über keine eigene Tradition
verfügen
muß.[26]
15
Der daraus allerdings vom
BVerfG und Teilen der deutschen
Literatur[27]
gezogene Schluß »Vermitteln die
Staatsvölker – wie gegenwärtig – über die nationalen
Parlamente demokratische Legitimation, sind ... der Ausdehnung der Aufgaben und
Befugnisse der EG vom demokratischen Prinzip her Grenzen gesetzt« kann
insbesondere deshalb nicht überzeugen, weil in ihm ein Widerspruch
liegt, der die EU in eine ausweglose Lage bringt. Auf der einen Seite wird das
bestehende Demokratiedefizit beklagt, auf der anderen Seite der Weg zu dessen
Abbau durch weitere Kompetenzübertragungen auf die Organe der EU,
insbesondere das EP,
verbaut.[28]
16
Indem der Wortlaut nicht auf die
»Völker der Mitgliedstaaten« sondern die »Europas«
Bezug nimmt, deutet er auch den Aspekt einer Erweiterung der EU an, indem
er deutlich macht, daß die Integration nicht auf die derzeitigen
Mitglieder, gleichwohl aber auf Mitglieder »Europas« beschränkt
bleiben soll.[29] Ein
solches Verständnis würde Art. 49
korrespondieren (s. dort Rn. 2 ff.).
Freilich können rein praktisch nur die Völker der
Mitgliedstaaten eine immer engere Union bilden.
III. EU, Staat und
Verfassung
17
Im Umfeld der Maastricht-Entscheidung des
BVerfG[30] wurde die
Frage, ob mit der Gründung der EU durch
den Vertrag von Maastricht der Übergang zu einer Art europäischem
Bundesstaat erreicht sei, mit Vehemenz
diskutiert.[31]
Damit verbunden ist die Frage, ob man die Gemeinschaftsverträge als
Verfassung bezeichnen kann, bzw. – weitergehend – inwiefern das
Gemeinschaftsrecht als Recht einer internationalen Organisation noch
Völkerrecht ist oder schon, zumindest partiell, bundesstaatsrechtlichen
Charakter
hat.[32]
18
Nach dem überkommenen
staatsrechtlichen Verständnis ist der Begriff der Verfassung mit demjenigen
des Staates und des Volkes auf das Engste verbunden. Gleich ob man von der
Verfassung im formellen Sinne, dem feierlichen Gründungsakt, oder im
materi-ellen Sinne, der Gesamtheit der Normen verfassungsrechtlicher Natur
spricht, der traditionelle Begriff der Verfassung nimmt jeweils auf die Idee des
Staates
Bezug.[33]
19
Freilich ist die EU – ebenso
wie die unter ihrem Dach befindliche EG – gerade kein (Bundes-) Staat
im herkömmlichen, völkerrechtlichen
Sinne.[34]
Ihr fehlt insbesondere ein eigenes Staatsvolk,
sowie – aufgrund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung (s.
Art. 5 EGV, Rn. 8 ff.) – die dem Staat eigene
Kompetenz-Kompetenz in Form einer Allgemeinzuständigkeit in den staatlichen
Politikbereichen. Aufgrund der ihr begrenzt übertragenen originären
öffentlichen Gemeinschaftsgewalt ist die EG aber auch mehr als eine
klassische internationale Organisation; sie wurde daher bereits früh
als supranationale Organisation
bezeichnet[35].
Mit der in den Gründungsverträgen angelegten Dynamik zur Erreichung
der Vertragsziele hat die EG die Integration zu ihrem Verfassungsprinzip
erhoben (s. oben Rn. 6 ff.). In diesem Sinne ist die EG in einem
ständigen Entwicklungsprozeß der Vergemeinschaftung begriffen, der in
Qualitätsveränderungen in Richtung auf eine neue, bisher
unbekannte Organisationsform, angelehnt an das Modell eines Europäischen
Bundesstaates, zum Ausdruck kommt, deren Konsequenz man durchaus als
»supranationalen Föderalismus« beschreiben
kann[36]:
Durch den Vertrag von Maastricht wurde in Art. 17 Abs. 1 EGV eine
Unionsbürgerschaft eingeführt, die trotz aller Defizite einen nicht
unbedeutenden Schritt zur Verdichtung des Integrationsprozesses bedeutet, gerade
wenn man die Bedeutung, die dem Staatsvolk für die Konstituierung eines
Staates im Völkerrecht zukommt, bedenkt. Die Bestimmungen über die
Wirtschafts- und Währungsunion, die zunehmende (wenngleich auch
zögerliche) Vergemeinschaftung der äußeren und inneren
Sicherheit im Wege der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik bzw. der
polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit in Straf- und Zivilsachen sowie
die Regelungen über Visa, Asyl und Einwanderung (Art. 61 spricht explizit
vom Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts)
unterstreichen diese Entwicklung ebenso wie die den Binnenmarkt flankierenden
und regulierenden Vorschriften der Umwelt- und Sozialpolitik, des Gesundheits-
und Verbraucherschutzes.[37]
20
Vor dem Hintergrund der Tatsache, daß
EU und EG sich mit der ihnen immanenten Integrationsdynamik nur unvollkommen in
die klassischen staats- und völkerrechtlichen Kategorien einordnen
lassen[38], ist auch
umstritten, ob man die Gemeinschaftsverträge
als Verfassung und damit das in ihnen
enthaltene sog. Primärrecht als Verfassungsrecht bezeichnen kann.
1. Rechtsprechung
21
Der
EuGH hat bereits in seinem Urteil »Les
Verts« hervorgehoben, daß der EWGV, obwohl in der Form einer
völkerrechtlichen Übereinkunft geschlossen, die
»Verfassungsurkunde einer Rechtsgemeinschaft«
darstellt.[39]
Bestätigt hat der Gerichtshof diese
Formulierung später noch einmal in seinem
ersten EWR-Gutachten
1/91.[40]
Die im EWR-Abkommen vorgesehene Einführung eines »gemischten«
EWR-Gerichtshofs – mehrheitlich jeweils mit Richtern des EuGH und im
übrigen mit von den EFTA-Staaten benannten Mitgliedern besetzt –
beeinträchtige die Homogenität der Gemeinschaftsrechtsordnung und ihre
Autonomie, verstoße gegen Art. 220 EGV (letztlich also gegen das
Rechtsprechungsmonopol des EuGH) und damit gegen die »Grundlagen der
Gemeinschaft
selbst«.[41]
Im Zusammenhang mit diesen Ausführungen wird deutlich, daß der EuGH
von Zulässigkeitsschranken einer Vertragsänderung dort ausgeht, wo
diese auf eine Vertragsdurchbrechung abzielen. So gesehen fragt sich, ob die
vertraglichen Grundlagen der Rechtsstellung des EuGH in ihrem Kern als
unantastbar zu gelten haben, mithin den Mitgliedstaaten der Zugriff auf die
Substanz der Gründungsverträge als eigenständige
Gemeinschaftsverfassung inzwischen verwehrt
ist.[42]
22
Der Standpunkt des BVerfG ist
nicht eindeutig. Zunächst hatte es im Jahre 1967 ausgeführt, daß
der EWGV »gewissermaßen die Verfassung dieser Gemeinschaft«
ist.[43]
Allerdings wird das Maastricht-Urteil des BVerfG mit seiner Absage an ein
quasi-staatliches Verständnis der EU und deren Bezeichnung als
»Staatenverbund«[44]
in der Literatur – nicht zu Unrecht – als Distanzierung
gegenüber einem konstitutionellen Denkansatz im Gemeinschaftsrecht
gedeutet[45].
In der Tat betont das BVerfG in seinem Urteil nicht nur das Fehlen eines
europäischen Staatsvolkes, indem es die demokratische Legitimation der
europäischen Institutionen als noch von den Staatsvölkern der
Mitgliedstaaten vermittelt ansieht. Darüber hinaus unterstreicht es auch
die Verfügungsbefugnis der Mitgliedstaaten über die Verträge
sowie den beschränkten Charakter der Kompetenzübertragung auf die
Gemeinschaft.
22a
In jüngster Zeit hat das Thema
einer Verfassung für die EU durch die Reden verschiedener Politiker, aber
auch durch die Erarbeitung einer Charta der Grundrechte der EU (s. Art. 6 EUV,
Rn. 26 a ff.) sowie die dem Vertrag von Nizza beigefügte
Erklärung Nr. 23 zur Zukunft der Union (s. Art. 5 EGV, Rn. 72 f.) neue
Aktualität gewonnen. Mit der Rede des deutschen Außenministers
Fischer, in der eine durch Verfassungsvertrag zu gründende Europäische
Föderation skizziert wird, wurde die rechtlich bewußt offen gehaltene
Frage der Finalität der europäischen Einigung zunächst in die
europapolitische Arena getragen. Im Zuge dessen äußerten sich u.a.
die Staatspräsidenten Frankreichs und Italiens, Chirac und Ciampi, der
französische Außenminister Védrine, der britische
Premierminister Blair sowie Bundespräsident Rau und Bundeskanzler
Schröder. Ihren Gedanken gemeinsam ist, daß sie alle (wenn auch in
unterschiedlichem Umfang) institutionelle Reformen, eine klare, dem
Subsidiaritätsprinzip entsprechende Kompetenzordnung sowie (mit Ausnahme
von Blair, der insoweit unentschieden ist) eine Verfassung, die –
ergänzt um eine rechtsverbindliche Grundrechtecharta und Regelungen zur
verstärkten bzw. engeren Zusammenarbeit – alle diese Aspekte unter
ihrem Dach vereinen soll,
fordern.[46]
2. Literatur
23
Insbesondere in der deutschen Wissenschaft
findet diese Verfassungsdebatte (seit jeher) große Resonanz.
Von einem Teil der
Literatur wird die Verwendung des Begriffs
»Verfassung« für die Gemeinschaftsverträge freilich mehr
oder weniger entschieden abgelehnt, da er gerade an den souveränen
Staat anknüpfe. Zu einer Verfassung im vollen Sinn des Begriffs gehöre
es, daß sie auf einen Akt zurückgehe, den das Staatsvolk selbst setze
oder der ihm zumindest zugerechnet werden
könne[47].
Eine solche Quelle aber fehle dem primären
Gemeinschaftsrecht, das nicht auf ein europäisches Volk, sondern auf die
einzelnen Mitgliedstaaten zurückgehe und von diesen abhängig bleibe.
Im Gegensatz zu souveränen Staaten, die sich ihre Verfassung selbst
gäben, werde der EU eine Verfassung von Dritten, den
Mitgliedstaaten, gegeben. Folglich könne die EU auch nicht über
ihre eigene Grundordnung verfügen. Zwar übernähmen die
Verträge gegenüber der öffentlichen Gewalt der EU wesentliche
Funktionen, die staatlich einer Verfassung zukommen, insbesondere was die
Verrechtlichung von politischer Herrschaft angehe. Aufgrund ihrer
Rückführung auf den Willen der Mitgliedstaaten statt auf den eines
Unionsvolkes seien sie jedoch keine Verfassung im Vollsinn des
Wortes.[48]
Die Verwendung des Begriffs Verfassung für die Verträge sei eine
falsa demonstratio, die Mißverständnisse und
Enttäuschungen über die Leistungsfähigkeit der EU auslösen
könne, so die soziale Geltungskraft der gemeinschaftlichen Rechtordnung in
Frage stelle und daher der europäischen Einigungsidee im Ergebnis
schade.[49]
Diese verfassungskritischen Stimmen geraten jedoch im Zuge der aktuellen
Entwicklung und der sie vorbereitenden und begleitenden wissenschaftlichen
Diskussion zunehmend in die Defensive.
3. Stellungnahme
24
Bereits die Ausführungen des EuGH
weisen auf einen Aspekt hin, der in der Diskussion um die
Gemeinschaftsverträge als Verfassung der EU nicht übersehen werden
darf: Die verfestigte Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung, der
gemeinschaftliche Besitzstand im Sinne des Art. 2 Abs. 1, 5. Spstr. Insofern
sind zum einen der Umfang der von den Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft
übertragenen Hoheitsbefugnisse, die Dichte und Intensität der
Regelungen zu den Gemeinschaftskompetenzen, ihre Justitiabilität und
Durchsetzung zu nennen. Des weiteren ist auf die unmittelbare Anwendbarkeit von
Bestimmungen des Primärrechts zugunsten von Bürgern sowie den
gemeinschaftlichen Grundrechtsschutz (sogar mit Bindungswirkungen für die
Mitgliedstaaten[50]),
beide durch eine umfassende gerichtliche
Kontrolle des EuGH garantiert, hinzuweisen. Gerade die unter anderem hierin zum
Ausdruck kommende Ausgestaltung der EU als Rechtsgemeinschaft, der hohe Grad an
»Normativität«, der ihr – von den Mitgliedstaaten autonomes
– Rechtssystem kennzeichnet, sprechen dafür, Bedenken gegenüber
einer Verwendung des Begriffs der Verfassung aus dem noch-nicht-staatlichen
Entwicklungsstand der Gemeinschaft zurücktreten zu lassen. Betrachtet man
des weiteren die höchste Stellung der Verträge in der
Normenhierarchie der Gemeinschaftsrechtsordnung, so wird überdies
deutlich, daß die Verträge, gleich einer Verfassung, prägender
Maßstab für das nachfolgende Recht sind.
Die Verträge mögen zwar angesichts der Tatsache, daß die
europäische öffentliche Gewalt nicht auf den Willen eines
Unionsvolkes, sondern nur auf den der Mitgliedstaaten und damit den der
»Völker Europas« (Abs. 2) rückführbar ist, keine
traditionelle Verfassung darstellen. Von entscheidender Bedeutung ist jedoch,
daß die Verträge bereits heute ganz wesentliche Funktionen und
Inhalte einer Verfassung, deren unmittelbares Subjekt nicht nur der
jeweilige Mitgliedstaat, sondern gerade auch der einzelne Bürger ist,
aufweisen. Zutreffend wird insoweit die Ordnungsfunktion, die
Bestandsicherungsfunktion, die Schutzfunktion, die programmatische Funktion, die
Legitimationsfunktion sowie die Integrationsfunktion der Verträge
hervorgehoben; hinsichtlich der Inhalte wird an die Stichwörter (innere und
äußere) Sicherheit, Rechtsstaat, Demokratie, Sozialstaat und
Umweltstaat
angeknüpft.[51]
25
Auch wenn der Gemeinschaft nach Art. 5 Abs.
1 und 7 Abs. 1 EGV nicht die für Staaten kennzeichnende
»Kompetenz-Kompetenz« zusteht, so darf doch nicht verkannt werden,
daß aufgrund ihres fortschreitenden und letztlich unwiderruflichen
Kompetenzzuwachses die Letztverantwortung für eine Reihe existentieller
Belange im Verhältnis von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten in der
»Schwebe« liegt, indem die Souveränität der Mitgliedstaaten
in wesentlichen Bereichen des politischen, wirtschaftlichen und sozialen Lebens
längst zugunsten der Gemeinschaft reduziert
ist.[52]
Letztlich kommt es hierauf aber auch gar nicht
an: Die EU muß kein (souveräner) Staat sein, um eine Verfassung zu
haben. Vielmehr ist die Frage ihrer Staatswerdung von derjenigen ihrer
Verfassungsfähigkeit zu trennen. Weder historisch, noch im Rechtsvergleich
ist die Verfassungfrage eine Idee der souveränen Staatlichkeit. Sie ist
vielmehr die Idee der normativen Bindung und Legitimation staatlicher
Herrschaft. Das Bezugsproblem der Verfassung ist also weniger die Existenz des
überkommenen (National-) Staates, es ist letztlich die institutionalisierte
politische Herrschaft, die traditionell eben im Staat monopolisiert war. Im Zuge
der sog.
Globalisierung[53]
kann aber jener, der staatlichen Verfassung zugeschriebene Anspruch,
Hoheitsgewalt territorial begrenzt, aber sachlich umfassend zu verfassen, nicht
mehr erfüllt werden. Im Zusammenhang mit der infolge der Globalisierung
notwendig gewordenen Reorganisation des Staates auf der internationalen Ebene
durch Übertragung von Hoheitsgewalt ist die Entwicklung von
Verfassungselementen auf unterschiedlichen Ebenen zwingend verbunden. Auf diese
Weise entsteht ein Netz aus faktischen Zwängen und völkerrechtlichen
Bindungen, in dem die Grenzen zwischen Verfassungsrecht und internationalem
Recht – zumindest für bestimmte Sachbereiche – zunehmend
verschwimmen. Wenn aber bei einer funktionalen Betrachtungsweise Aufgaben der
Verfassung zumindest teilweise auch in nicht-staatlichen Organisationsformen wie
der EU erfüllt werden, dann bedarf die damit verbundene Ausübung von
Hoheitsgewalt der rechtlichen Bindung, Begrenzungs- und Legitimationsfunktion
der Verfassung müssen sichergestellt werden. Insoweit kann die Verfassung
vom Staat gelöst werden, ein weiter gefaßter, von Stereotypen und
definitorischem Schubladendenken (Staat = Verfassung; Staaten-(ver-)bund =
Vertrag) befreiter, »postnationaler« Verfassungsbegriff ist zu
etablieren, im Zuge dessen die Verträge – zumindest bei einer
materiellen Betrachtung – als »Verfassung« bezeichnet
werden
können.[54]
26
Im Zuge der Integration ist so
gesehen also ein Verfassungsrecht der EU entstanden, das in einem
inhaltlichen Verbund mit den Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten
steht. Dementsprechend geht die Entwicklung zu einer offenen
Verfassungsstaatlichkeit in Europa, die die wechselseitige Durchdringung und
Verflechtung staatlicher und zwischenstaatlicher Ordnungen ermöglicht und
damit zur Etablierung eines gemeineuropäischen Verfassungsrechts
führt. In einem solchen Verfassungsverbund empfängt die
europäische Ebene nicht nur Impulse aus dem mitgliedstaatlichen
Verfassungsrecht (vgl. Art. 6 Abs. 2 EUV; Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG), sondern
sendet ebensolche auch dorthin zurück (vgl.
Art. 6 Abs. 1 und 7 EUV). Es entsteht ein System wechselseitiger
Verfassungsbefruchtung und -stabilisierung. Dieses System wird durch die in
allen geschriebenen Verfassungen der Mitgliedstaaten zugunsten der
(europäischen) Integration enthaltenen Öffnungsklauseln (vgl. z.B.
Art. 23 Abs. 1 GG; Art. 9 Abs. B-VG Österreich), die als eine Art
»Schleuse« zwischen den nationalen Verfassungen und der gemeinsamen
europäischen Verfassung wirken, ermöglicht. Über diese Schleuse
können sich europäisches und nationales Verfassungsrecht gegenseitig
beeinflussen und ergänzen sowie eine wechselseitige komplementäre
Maßstäblichkeit entfalten: Aufgrund des Anwendungsvorrangs (s. Art.
220, Rn. 18 ff.) hat sich das nationale Verfassungsrecht den
europäischen Homogenitätsanforderungen anzupassen und unter
Umständen – auch weitreichende – Relativierungen hinzunehmen.
Gleichzeitig ist es – vermittelt über die allgemeinen
Rechtsgrundsätze – wichtigstes Rezeptionsreservoir für das
europäische Verfassungsrecht (vgl. Art. 6 Abs. 2; Art. 288 Abs. 2). Im
Kontext der so skizzierten, im Ergebnis untrennbaren Verflechtung nationalen und
europäischen Verfassungsrechts kommt Art. 10 EGV, verstanden als Pflicht zu
gegenseitiger Solidarität im Sinne von loyaler Zusammenarbeit und als Gebot
der Rücksichtnahme – gerade mit Blick auf nationales Verfassungsrecht
– besondere Bedeutung zu. Art. 10 EGV fordert insoweit eine wechselseitige
prozedurale Solidarität, die ein latentes Kooperationsverhältnis
zwischen nationalen und europäischen Verfassungsorganen (insbesondere
zwischen nationalen Verfassungsgerichten und EuGH) begründet. In Verbindung
mit Art. 6 Abs. 3 (s. Art. 6 EUV, Rn. 211 ff.) kann das Gebot der
Rücksichtnahme als ultima-ratio sogar vom Anwendungsvorrang
europäischen Verfassungsrechts suspendieren. Voraussetzung ist, daß
der Kerngehalt gemeineuropäischen Verfassungsrechts (vgl. Art. 6 Abs. 1)
verletzt ist und alle Versuche, den Verfassungskonflikt im Wege der Kooperation
beizulegen, gescheitert sind. Dies wäre dann als Ausdruck des Systems
wechselseitiger (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 und 7 EUV)
Verfassungsstabilisierung im Europäischen Verfassungsverbund
hinzunehmen.[55]
C. Abs. 2: Bürgernähe und
Subsidiaritätsprinzip
27
Nach Abs. 2 stellt der Unionsvertrag eine
neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker
Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen
werden. Der Begriff »bürgernah« ist der Ersatz für den auf
britischen Wunsch letztlich gestrichenen Hinweis auf die föderale Struktur
der
Union.[56]
Durch den vorletzten Absatz der
Präambel des EUV wird der Regelungszusammenhang zwischen
Bürgernähe und Subsidiaritätsprinzip hergestellt. In
Anknüpfung an die Präambel des EWGV wird die Entschlossenheit betont,
»den Prozeß der Schaffung einer immer engeren Union der Völker
Europas ...weiterzuführen«, wobei in der Union »die
Entscheidungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip möglichst
bürgernah getroffen
werden«.[57]
28
Fraglich ist allerdings, welche Rolle der
Aspekt möglichst bürgernaher Entscheidungen im Verhältnis zu
Art. 5 EGV spielt. Zum Teil wird in Art. 5 Abs. 2 EGV eine Präzisierung
bzw. Spezialisierung dieses in Abs. 2 für den gesamten Bereich der EU
eingeführten Grundsatzes
gesehen.[58] Nach
anderer Ansicht stehen beide Normen zwar in
»engem Zusammenhang«, jedoch wird
Abs. 2 i. V. m. der Präambel insofern eine eigenständige Bedeutung
beigemessen, als »bürgernah« auch Entscheidungen auf einer
dezentralen unteren Verwaltungsebene meine. Zutreffend wird insofern darauf
hingewiesen, daß der Begriff eine Hierarchie von
Entscheidungsebenen impliziere, die von »Bürgernähe« zu
»Bürgerferne« verlaufe: Die Gemeinschaftsebene sei in diesem
Sinne als »bürgerfern« zu erachten. »Bürgernah«
meine daher nicht nur eine Verwaltung im Sinne der Bürger, sondern –
in Zusammenschau mit der entsprechenden Formulierung in der Präambel
– gerade auch Entscheidungsebenen in Bürgernähe, deren konkrete
Ausgestaltung der EUV aber subsidiaritätsgerecht den Mitgliedstaaten
überlasse.[59]
29
Art. 5 Abs. 2 EGV stellt keine
Präzisierung des Abs. 2 dar. Hiergegen
spricht insbesondere der Wortlaut der Präambel, »die
Entscheidungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip möglichst
bürgernah« zu treffen. Das Wort »entsprechend« macht gerade
deutlich, daß dem Subsidiaritätsprinzip bürgernahe
Entscheidungen entsprechen. Der Präambel zufolge ist Abs. 2 also als
Konkretisierung des Art. 5 Abs. 2 EGV zu
verstehen.[60]
Um Spezialität (im Sinne von Konkurrenzen)
geht es hierbei freilich nicht. Vielmehr geht es allein um die inhaltliche
Zuordnung des Begriffs der Bürgernähe zum Subsidiaritätsprinzip
in dem Sinne, daß Regelungen soweit wie möglich auf der jeweils
unteren und damit »dem Bürger näheren« Ebene getroffen
werden, einer Ebene, die er kennt und in ihrer Zusammensetzung, Wirkungsweise
und Aufgabenstellung
versteht.[61]
30
Der Begriff
»bürgernah« muß aber darüber hinaus auch eine
eigenständige Bedeutung haben, da er sonst
überflüssig wäre. Historisch argumentierend könnte man
»bürgernah« einfach als Ersatz für »föderal«
verstehen. Historische Aspekte spielen aber angesichts des
funktional-dynamischen Charakters bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts eine
untergeordnete Rolle. Überdies ist »Bürgernähe« schon
vom Wortlaut, aber auch unter teleologischen Gesichtspunkten vom Begriff des
»Föderalismus« inhaltlich streng zu
unterscheiden[62],
wenn auch beide Begriffe entfernt durch ihr gemeinsames
Ziel, Zentralismus nach Möglichkeit zu
vermeiden, miteinander verbunden sind.
31
In Anlehnung an
Bleckmann ist Abs. 2 daher zunächst als
Grundsatz zu interpretieren, nach dem die Entscheidungen vorrangig auf der
Ebene der Gemeinden oder der Länder und Regionen getroffen werden
müssen.[63]
Im Rahmen einer vom Begriff der
Bürgernähe implizierten Hierarchie
von Handlungsebenen begründet Abs. 2 daher eine widerlegbare
(»möglichst«)
Vermutung[64]
für den Vorrang der dezentralsten
Entscheidungsebene.[65]
Hieraus läßt sich schließen, daß der Unionsvertrag
letztlich davon ausgeht, daß die Entscheidungen grundsätzlich schon
auf der Ebene der Länder respektive Regionen oder gar der Gemeinden
getroffen werden
müssen.[66]
32
Dieses Ergebnis wird durch eine
teleologische Auslegung von Abs. 2 untermauert.
Der Trend zu »Bürgernähe« und
Regionalisierung[67]
entspringt zum Teil der Suche nach einer
Kompensation für den kulturellen Identitätsverlust, der in der
Konsequenz einer interdependenten Kommunikationsgesellschaft und der damit
einhergehenden Internationalisierung und Bildung supranationaler
Strukturen
liegt.[68]
Daneben steht jedoch die wachsende Einsicht, daß eine »verbesserte
Gouvernanz« in der komplexen, von qualitativ hochwertigen Informationen
abhängigen modernen Industriegesellschaft dezentraler politischer
Handlungsebenen bedarf, um diese problemlösungsfähig zu
erhalten.[69]
So wird zutreffend betont, daß dezentrale Lösungen die
Komplexität des Entscheidungsprozesses verringern und so zu einer
erhöhten Transparenz beitragen. Die betroffenen Menschen könnten sich
besser mit den politischen Entscheidungen identifizieren, wenn diese
»bürgernah« getroffen werden. Dies nicht zuletzt deshalb, weil
dezentrale Entscheidungen eine stärkere Partizipation und damit ein
Mehr an
Demokratie[70]
ermöglichen könnten. Indem politische Lösungen auf dezentralen
Ebenen sich dem konkreten Problem vor Ort besser anpassen könnten, werde
die Effizienz des gesamten Entscheidungsprozesses
verbessert.[71]
Die Mehrstufigkeit eines politischen Systems mit dezentralen Handlungsebenen,
vom Subsidiaritätsprinzip immanent vorausgesetzt (s. Art. 5 EGV,
Rn. 4), bewahre soziale, kulturelle, wirtschaftliche und politische
Vielfalt und könne auf diese Weise die verschiedenen Wünsche,
Einstellungen und Bedürfnisse der Bürger besser reflektieren. Diese
Vielfalt erlaube überdies Spielraum für »Experimente« bei
der Lösung von Problemen, deren Erfahrungen dann dem Gesamtsystem
zugute kommen
könnten.[72]
Auf diese Weise werden Vorteile des Wettbewerbs für das politische
System genutzt, wenn Handlungs- und Entscheidungsspielräume für
dezentrale Ebenen geschaffen und garantiert
werden.[73]
Die so gesicherten Spielräume tragen auf diese Weise zu einer Verbesserung
der Effizienz sowie einer stärkeren Demokratisierung des Gesamtsystems
bei.[74]
33
Bürgernähe hat
überdies auch mit Transparenz (s. Rn. 34 ff. und
Art. 255 EGV, Rn. 1 ff.) zu tun. So offen ein
Entscheidungsprozeß sein mag, bürgernah ist eine Entscheidung
letztlich auch durch ihren Inhalt, mithin dadurch, daß sie in ihren
Festsetzungen auch ohne Rechtsbeistand verständlich ist,
übermäßige Regulierung vermeidet und dem Bürger
möglichst große Freiheit
beläßt.[75]
D.
Transparenzprinzip
34
Im Rahmen ihrer Tätigkeit sind
die Gemeinschaftsorgane aus Abs. 2 ferner verpflichtet, möglichst offen zu
entscheiden. Mit dem Wort »offen« wird auf das Stichwort der
Transparenz hingewiesen, das sich Schritt für Schritt zu einem
gemeinschaftlichen Verfassungsprinzip entwickelt hat.
35
Zutreffend wird die Bedeutung der
Transparenz als demokratisches Element gerade
im Prozeß der europäischen Integration
hervorgehoben[76].
Denn dieser Prozeß, dessen demokratische
Kontrollierbarkeit und Legitimation immer wieder kontrovers diskutiert
wird, ist auf jedes demokratische Element angewiesen, wenn seine Akzeptanz
seitens der Bürger erhalten werden soll. Die Transparenz staatlichen
Handelns – insbesondere des Gesetzgebungsprozesses – wird
unbestritten als Teil des Demokratieprinzips
angesehen[77].
Daß dies nicht nur in der Bundesrepublik Deutschland der Fall
ist[78],
sondern auch in den meisten übrigen EU-Mitgliedstaaten sowie in
Drittländern, zeigt die von der Kommission angestellte vergleichende
Untersuchung über den Zugang der Öffentlichkeit zu den
Informationen[79].
Die Publizität staatlichen Handelns setzt sich aus zwei Elementen zusammen:
Einerseits aus der Öffentlichkeitsarbeit des Staates und andererseits aus
dem Zugang der Öffentlichkeit zu staatlichen
Dokumenten[80].
Auf EG-rechtlicher Ebene müssen sämtliche Rechtsakte im Amtsblatt der
Gemeinschaften gemäß Art. 254 EGV veröffentlicht und
gemäß Art. 253 EGV mit einer Begründung versehen
werden. Öffentliche Verhandlungen im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses der
Gemeinschaft existieren jedoch kaum. Hier machte allein das Europäische
Parlament mit seinen öffentlichen Sitzungen (Art. 104
Geschäftsordnung-EP) eine Ausnahme. Das für die EG-Rechtsetzung
entscheidende Organ jedoch, der Rat und seine nachgeordneten Instanzen, tagen
grundsätzlich nicht öffentlich (Art. 4 Abs. 1
Geschäftsordnung-Rat). Daß ein derartiger Rechtsetzungsprozeß
das Verständnis der EG-Bürger für die aus Brüssel stammenden
Rechtsakte nicht gerade fördert, liegt auf der
Hand.[81]
36
Bereits in der »Erklärung
von Birmingham« vom Oktober 1992 hat der Europäische Rat daher unter
dem Aspekt größerer Bürgernähe die Notwendigkeit betont,
die Arbeit der Gemeinschaftsorgane nach dem Grundsatz der Transparenz zu
gestalten. Bei seiner Zusammenkunft in Edinburgh im Dezember 1992 ersuchte der
Europäische Rat die Kommission nochmals, »Anfang nächsten Jahres
ihre Arbeiten aufgrund der im Maastrichter Vertrag enthaltenen Erklärung
über einen verbesserten Zugang zu den ihr und den anderen
Gemeinschaftsorganen vorliegenden Informationen
abzuschließen.«[82]
37
Die
Kommission[83]
hat diese Anregungen zusammen mit dem Rat in einem Verhaltenskodex vom 6.
Dezember 1993 für den Zugang der Öffentlichkeit zu Kommissions- und
Ratsdokumenten[84]
aufgenommen. Konkret umgesetzt wurde der Verhaltenskodex von der Kommission in
einem am 8. Februar 1994 verabschiedeten Beschluß (94/90/EGKS, EG,
Euratom) über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission
vorliegenden
Dokumenten.[85]
Einen entsprechenden Beschluß (93/731/EG) über den Zugang der
Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten hatte der Rat schon zuvor am 20. Dezember
1993
gefaßt.[86]
Der Rat hat darüber hinaus der Forderung nach Transparenz seiner
Entscheidungsfindung[87]
dadurch Rechnung getragen, daß er in Art. 6 Abs. 2 seiner
Geschäftsordnung die Möglichkeit öffentlicher Aussprachen und in
Art. 7 Abs. 5 der Geschäftsordnung, ergänzt um einen Verhaltenskodex
vom 2. 10. 1995, die grundsätzliche Veröffentlichung der
Abstimmungsprotokolle bei gesetzgeberischen Entscheidungen vorgesehen
hat.[88]
Auch das EP hat entsprechende Transparenzregeln
erlassen.[89]
38
Beginnend mit der Rs. Carvel und
Guardian[90] liegen
bezüglich der Transparenz auch erste
gerichtliche Entscheidungen vor. In ihr wird dem Beschluß 93/731
Normcharakter zugesprochen, so daß dem interessierten Bürger
ein gerichtlich durchsetzbarer individueller Anspruch – wenn auch
beschränkt durch verschiedene gegenläufige Belange – auf
Zugang zu Ratsdokumenten gewährt wird. Einen entsprechenden Anspruch
hat das EuG in seinem Urteil in der Rs. WWF gegenüber der Kommission
angenommen[91].
Vor diesem Hintergrund kann konstatiert werden, daß Transparenz als
gemeinschaftliches Verfassungsprinzip – trotz mancher Defizite –
ernstgenommen
wird.[92]
Diese Entwicklung unterstreicht der mit dem Vertrag von Amsterdam neu
eingefügte Art. 255 EGV, der – aufbauend auf den vorstehenden
Regelungen – inzwischen sekundärrechtlich konkretisiert wurde (s.
dort Rn. 1 ff.).
39
Bei alledem darf jedoch nicht
übersehen werden, daß das Transparenzprinzip keinen absoluten Wert
darstellt, sondern immer auch mit der Effizienz der
Entscheidungsmechanismen (s. Art. 7 EGV, Rn. 19 ff.) in
Ausgleich gebracht werden
muß.[93]
40
Transparenz der Dokumente und Abstimmungen
allein ist überdies nicht ausreichend: Solange etwa das Zusammenspiel der
Institutionen und der Verträge so kompliziert bleibt wie bisher (z.B.
versteht kein Bürger die »Säulen« des Unionsvertrages;
gleiches gilt für die Aufgaben- und Kompetenzverteilung und den
Grundrechtsschutz- letzteres zumindest solange bis die Charta der Grundrechte
verbindlich geworden ist), fehlt ein Stück akzeptanzschaffende Transparenz:
Nach wie vor ist es möglich, die Verantwortung für nationales
Politikversagen der Union anzulasten oder eine Politik, die national auf
Bürgerwiderstand stößt, auf der Ebene der Union zu verwirklichen
und dann die Hände in Unschuld zu
waschen[94]. Wie
schon bei der Grundrechtecharta könnte auch
hier die durch den Post-Nizza-Prozeß
angestoßene (vgl. die dem Vertrag von Nizza angehängte Erklärung
Nr. 23 zur Zukunft der Union, siehe Art. 5 EGV, Rn. 72 f.) Reform der
Verträge, ihre explizite Umgestaltung zu einer Verfassung oder einem
Verfassungsvertrag (s. Rn. 17 ff.), Abhilfe
schaffen[95].
E. Abs. 3 S. 2:
Kohärenzprinzip
41
Abs. 3 S. 2 enthält das
allgemeine
Kohärenzprinzip.[96]
Es erfährt in Art. 3 und 11 Abs. 2 eine weitere Ausprägung, die
seinem Inhalt eine spezifische Bedeutung zuweisen. Seinem lateinischen Ursprung
nach bedeutet Kohärenz
»Zusammenhang«.[97]
Vor diesem Hintergrund soll das Kohärenzprinzip in der hochkomplexen,
dynamischen Integrationsstruktur der EU (Stichwort: Säulenstruktur, s. Art.
1 EGV, Rn. 15 ff.) eine Vielfalt von Beziehungen in einen geordneten
Zusammenhang bringen. Insofern enthält es ein Gebot zur Herstellung von
Stimmigkeit und Wahrung des Zusammenhangs zwischen den verschiedenen
betroffenen Politikbereichen. Entscheidende Stichwörter sind insofern
Abstimmung und
Widerspruchsfreiheit.[98]
42
In der Literatur werden drei
verschiedene Bedeutungen des Kohärenzprinzips unterschieden: Innere
Kohärenz als Wahrung des Zusammenhalts der Union im Inneren (Art. 1
Abs. 3 S. 2), insbesondere in Form des wirtschaftlichen und sozialen
Zusammenhalts, äußere Kohärenz (Art. 3, s. dort Rn.
14 ff.) im Sinne des gemeinsamen Auftretens gegenüber Drittstaaten und
inhaltliche Kohärenz (Art. 3, s. dort Rn. 6) im Sinne stimmiger,
widerspruchsfreier Maßnahmen (daher auch sog.
Maßnahmenkohärenz).[99]
43
Diese Unterscheidung kann jedoch nur
teilweise überzeugen. Der Inhalt der sog. inneren Kohärenz, die
Kohäsion nach Art. 158 ff. EGV, stellt sich bei genauer Betrachtung
als eine Ausprägung des Solidaritätsprinzips dar. Auch wird der
Konkretisierung des Kohärenzprinzips in Art. 3 nicht hinreichend Rechnung
getragen. Vor diesem Hintergrund sollte man gem. Art. 3 Abs. 1 (s. dort
Rn. 5 f.) eine institutionelle Kohärenz im Sinne eines
Gebots zur interinstitutionellen Abstimmung (s. auch Art. 7 EGV,
Rn. 19 ff.) und – in Anlehnung an Art. 3 Abs. 2 (s. dort
Rn. 14 ff.) – eine allgemeine
Maßnahmenkohärenz im Sinne eines Gebots zu inhaltlich
widerspruchsfreien Handlungen unterscheiden.
F. Abs. 3 S. 2:
Solidaritätsprinzip
44
Der
EuGH hat bereits in seinem
»Schlachtprämien-Urteil« aus dem Jahre
1973[100]
eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur
Solidarität mit folgenden Worten umschrieben: »Der Vertrag erlaubt es
den Mitgliedstaaten, die Vorteile der Gemeinschaft für sich zu nutzen, er
erlegt ihnen aber die Verpflichtung auf, deren Rechtsvorschriften zu beachten.
Stört ein Staat aufgrund der Vorstellung, die er sich von seinen nationalen
Interessen macht, einseitig das mit der Zugehörigkeit zur Gemeinschaft
verbundene Gleichgewicht zwischen Vorteilen und Lasten, so stellt dies
die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor dem Gemeinschaftsrecht in Frage...Ein
solcher Verstoß gegen die Pflicht der Solidarität, welche die
Mitgliedstaaten durch ihren Beitritt zur Gemeinschaft übernommen haben,
beeinträchtigt die Rechtsordnung der Gemeinschaft bis in ihre
Grundfesten.«
45
Abs. 3 S. 2 unterstreicht –
zusammen mit dem vierten Erwägungsgrund der
Präambel – nunmehr ausdrücklich
die grundsätzliche Bedeutung des Solidaritätsprinzips für die
EU.[101]
Die entscheidende Frage ist nun aber, im
Hinblick auf was solidarisches Verhalten gefordert ist. Bezugspunkt von
Solidarität ist der Oberbegriff des Gemeinwohls. Das
»europäische Gemeinwohl« hat sich vom jeweiligen
nationalen Gemeinwohl im Laufe der europäischen Integration emanzipiert,
wiewohl es mit diesem – wie könnte es im Verfassungsverbund (s. Rn.
17 ff.) anders sein - verflochten
ist.[102]
Mit der auf freiem Wettbewerb basierenden Industriegesellschaft entwickelte sich
der moderne Staat mit seiner Fähigkeit, den im Markt konkurrierenden
Unternehmen im Interesse des Gemeinwohls Mindestbedingungen der sozial- und
umweltverträglichen Produktion vorzuschreiben. Infolge der wirtschaftlichen
Integration zum europäischen Binnenmarkt wächst diese Aufgabe der
Gemeinschaft zu, die den Markt flankierende Regelungen im Interesse des so
verstandenen Gemeinwohls erlassen
muß.[103]
Aus dem Solidaritätsprinzip folgt daher, daß bestimmte Aufgaben
zur Sicherung des Gemeinwohls durch die EG geregelt werden müssen und
dieser daher eine entsprechende Kompetenz zustehen
muß.
46
Diesem Aspekt haben die Praxis der EG und
die neueren Vertragsänderungen jeweils Rechnung getragen. Selbst dort, wo
in den Verträgen nicht ausdrücklich von Solidarität die Rede ist,
liegt ihnen diese doch als Leitprinzip in einer Vielzahl von Regeln und
Mechanismen
zugrunde.[104] So
wurden durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von
1986[105]
die Umweltpolitik (s. Art. 174 ff. EGV) ausdrücklich im Vertrag
verankert, die Sozialpolitik ausgebaut, sowie durch den Vertrag von
Maastricht[106]
der Verbraucherschutz (s. Art. 153 EGV), die Gesundheitspolitik (s. Art. 152
EGV) und die Sozialpolitik (s. Art. 136 ff. EGV) eingeführt bzw.
weiter
verstärkt[107].
47
Eine spezielle Ausprägung des
Solidaritätsprinzips hat die EEA mit den heutigen Art. 158–162 EGV
(s. dort Rn. 1 ff.) über den wirtschaftlichen und sozialen
Zusammenhalt, die sog. »Kohäsion«, in den EWGV
eingefügt.[108]
Diese Vorschriften wurden mit dem EUV nochmals
konkretisiert, ausgebaut und
verstärkt.[109]
Entsprechend wurde auch der neue Art. 2 EGV um die Aufgabe der EG, »den
wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den
Mitgliedstaaten zu fördern«, erweitert. Unterstrichen wird die
Bedeutung des Solidaritätsprinzips dann nochmals in Art. 2 Abs. 1, 1.
Spstr., wonach zu den Zielen der Union auch die »Stärkung des
wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts« zählt. Konkretisiert
werden diese Vorgaben schließlich durch das »Protokoll über den
wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt«, das gem. Art. 311 EGV einen
Bestandteil des Vertrags
bildet.[110]
Dort wird unter anderem bekräftigt, daß die »Förderung des
sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts für die umfassende Entwicklung
und den dauerhaften Erfolg der Gemeinschaft wesentlich ist«. Wesentliches
Mittel zur Verwirklichung des Solidaritätsprinzips sind schließlich
die drei auf der Grundlage der heutigen Art. 34 Abs. 4, 146 und 160 EGV
eingerichteten Strukturfonds sowie der Kohäsionsfonds gem.
Art. 161 Abs. 2 EGV. Insofern besteht auf europäischer Ebene eine Art
Finanzausgleich, mit dem sich »die ärmeren Länder einen
deutlichen Beitrag für ihre Integrationsbereitschaft«
erkaufen.[111]
48
Eine prozedurale
Ausprägung des Solidaritätsprinzips ist
in Art. 10 EGV
angelegt.[112]
So hat der EuGH beispielsweise Pflichten der
Mitgliedstaaten und der Gemeinschaftsorgane zur
Solidarität[113],
gegenseitigen loyalen
Zusammenarbeit[114]
und Rücksichtnahme auf die Interessen der anderen
Mitgliedstaaten[115]
auf dieser Grundlage konkretisiert. Der hier zum Ausdruck kommende Aspekt des
Solidaritätsprinzips knüpft speziell an das Verhalten der
Mitgliedstaaten als Glieder der Union, die das gemeinsame Ganze verkörpert,
an. Im Interesse des Ganzen, das sich freilich aus den Gliedern insgesamt
zusammensetzt, wird dem einzelnen Mitgliedstaat auferlegt, seine eigenen
Interessen nicht ohne Rücksicht auf die gemeinsamen Interessen
durchzusetzen. Mithin wird hier eine Pflicht zu solidarischem Verhalten, aus der
verschiedene konkrete Einzelpflichten resultieren (s. Art. 10 EGV, Rn. 1 und
19 ff.), formuliert.
49
Setzt man das zentralisierend
wirkende Solidaritätsprinzip zum
Subsidiaritätsprinzip in Bezug, so entsteht
ein Spannungsverhältnis von erheblicher
Tragweite.[116]
In ihm entfaltet sich das europäische
Gemeinwohl, wie es sich in den Zielen der Verträge bzw. in den Zielen der
jeweils in Frage stehenden Gemeinschaftspolitik konkretisiert.
Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip werden einander im Rahmen der
Auslegung (s. Art. 5 EGV, Rn. 54 ff.) zum gegenseitigen
Korrektiv.[117]
F u ß n o t e n
[1] Ähnlich
mit Blick auf Art. 6 EUV W. Hummer/W. Obwexer, Die Wahrung der
»Verfassungsgrundsätze« der EU, EuZW 2000, S. 485 (486 f.);
M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 1 spricht (nur) von einer
allgemeinen Grundlagenbestimmung.
[2] M.
Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 1 und 4.
[3] Erklärung
der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten in Paris am
19. und 20.10.1972, abgedruckt in: EA 1972, D 502, Nr. 16.
[4] G.
Ress, Die EU und die neue juristische Qualität der Beziehungen zu den
EG, JuS 1992, S. 985 (986); J.-P. Jacqué, in: GTE, EU-/EGV, Art.
A, Rn. 1 f.
[5] M.
Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 6; J.-P. Jacqué, in:
GTE, EU-/EGV, Art. A, Rn. 4; C. Tomuschat, Das Endziel der
europäischen Integration, Maastricht ad infinitum?, DVBl. 1996, S.
1073 f.; C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1, Rn.
5.
[6] Insofern
a.A. P.-C. Müller-Graff, Hb.EGWirtR, A. Abs. 1., Rn. 3 und 6; E.
Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 36 und 41.
[7] R.
Streinz, in: Sachs, GG Kommentar, 1996, Art. 23, Rn. 8 ff.; R.
Scholz, in: Maunz-Dürig, GG Kommentar, 1996, Art. 23, Rn. 36 ff.;
I. Pernice, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR, Bd. VIII, 1995, § 191, Rn.
62 f. jeweils m. w. N. Ders., in: Dreier, GG-Kommentar,
Bd. II, 1998, Art. 23, Rn. 16 ff.
[8] Ipsen,
EG-Recht, S. 196 ff.
[9] Dazu
die Beiträge in R. Pryce (Hrsg.), The Dynamics of European Union,
London 1990; insbesondere von R. Pryce/W. Wessels, The Search for an Ever
Closer Union: A Framework for Analysis, S. 1 ff. und R. Pryce, Past
Experience and Lessons for the Future, S. 273 ff.
[10] M.
Zuleeg, in: GTE, EU-/EGV, Art. 1, R. 6 f.; P.-C.
Müller-Graff, Hb.EGWirtR, A.I., Rn. 72.
[11] M.
Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 10 f.; U. Everling,
Überlegungen zur Struktur der EU und zum neuen Europa-Artikel des GG, DVBl.
1993, S. 936 (938, 940); kritisch zu dieser Offenheit
[12] Tomuschat
(Fn. 5), S. 1073; ähnlich J. Isensee, Integrationsziel Europastaat?,
FS-Everling Bd. I, 1995, S. 567 ff
[13] Ebenso
M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 11; wohl auch C.
Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1, Rn. 20.
[14] Zustimmend
C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1, Rn. 21 f. Laut Duden
bedeutet Integration »Vervollständigung, Zusammenschluß,
Vereinigung, Summierung«.
[15] D.
Frei, Integrationsprozesse, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Identität
Europas, 1985, S. 113 (114).
[16] L.
N. Lindberg/S. A. Scheingold, Europe’s Would-Be Polity, Englewood
Cliffs 1970, S. 69 ff.; E.B. Haas, The study of regional
integration, in: Lindberg/Scheingold (Hrsg.), Regional Integration: Theory and
Research, Cambridge 1971, S. 3 (29 ff.).
[17] Dazu
Frei (Fn. 15), S. 116 f.
[18] K.
W. Deutsch, Nationenbildung – Nationalstaat – Integration, 1972,
S. 133 ff.; D.J. Puchala, International transactions and regional
integration, in: Lindberg/Scheingold (Hrsg.), Regional Integration: Theory and
Research, Cambridge 1971, S. 128 ff.
[19] L.
Levi, Recent Developments in Federalist Theory, The Federalist 1987, S. 97;
J. Pinder, European Community and nation-state: a case for a
neo-federalism, International Affairs 1986, S. 41 ff.
[20] D.
Mitrany, A Working Peace System, London 1966, S. 62 ff.; ders.,
The Functional Theory of Politics, 1975.
[21] Haas
(Fn. ), S. 3 ff.
[22] K.W.
Deutsch, The Analysis of International Relations, Englewood Cliffs 1968, S.
194; ders./ S.A. Burrell, Political Community and the North Atlantic
area, New York 1957.
[23] Siehe
dazu auch W. Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, 1969, S.
19 f.; grundlegend S. Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen
Souveränität und Interdependenz, 1998, S. 132 ff., 330 ff.
und 380 ff.
[24] M.
Hilf, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. A, Rn. 12; ausführlich hierzu
M. Heintzen, Die Legitimation des europäischen Parlaments, ZEuS
2000, S. 377 (382 ff.).
[25] BVerfGE
89, 155 (185 f.), unter Berufung auf H. Heller, Politische
Demokratie und soziale Homogenität, Gesammelte Schriften, Bd. 2, 1971, S.
421 (427 ff.); ebenso die h.M. im Schrifttum, vgl. nur Ress (Fn. 4),
S. 987; D. Grimm, Braucht Europa eine Verfassung?, JZ 1995, S. 581 (589);
M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 12; a.A. A. Bleckmann,
Der Vertrag über die EU, DVBl. 1992, S. 335 (336), der in der
Unionsbürgerschaft eine echte Staatsbürgerschaft
sieht.
[26] Heintzen
(Fn. 24), S. 384 f.; vgl. dazu auch H.-J. Cremer, Das
Demokratieprinzip auf nationaler und europäischer Ebene im Lichte des
Masstrichts-Urteils des BVerfG, EuR 1995, S. 21 (42).
[27] BVerfGE
89, 155 (186); ebenso Grimm (Fn. 26), S. 587 ff.; R.
Lamprecht, Untertan in Europa – Über den Mangel an Demokratie und
Transparenz, NJW 1997, S. 505; M. Schröder, Das
Bundesverfassungsgericht als Hüter des Staates im Prozeß der
europäischen Integration – Bemerkungen zum Maastricht-Urteil, DVBl.
1994, S. 316; grundlegend zu dieser Sichtweise M. Kaufmann,
Europäische Demokratie und Demokratieprinzip, 1997.
[28] So
zutreffend C. Tomuschat, Die EU unter der Aufsicht des BVerfG, EuGRZ
1993, S. 489 (494); Heintzen (Fn. 24), S. 379 f., 382 ff.; vgl.
dazu auch Cremer (Fn. 26), S. 23 m.w.N.; vgl. auch R. Bandilla/J.-P.
Hix, Demokratie, Transparenz und Bürgerrechte in der EG, NJW 1997, S.
1217.
[29] M.
Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 12; E. Klein, in: HK-EUV,
Art. A, Rn. 66. Zum Begriff »Europa« C. Dorau, Die
Verfassungsfrage der EU, 2001, S. 144 ff.
[30] BVerfGE
89, 155 (182 ff.).
[31] Hierzu
Ress (Fn. 4), S. 985; I. Pernice, Maastricht, Staat und
Demokratie, Die Verwaltung 26 (1993), S. 449 ff.; Tomuschat (Fn. 5),
S. 1073 und 1075 f.; Isensee (Fn. 12), S. 567 ff.; H.-J.
Blanke, Der Unionsvertrag von Maastricht – Ein Schritt auf dem Weg zu
einem europäischen Bundesstaat, DÖV 1993, S. 412 ff.; R.
Scholz, in: Maunz-Dürig, GG-Kommentar, 1996, Art. 23, Rn. 26 ff.
(33 f.); P.M. Huber, Maastricht – Ein Staatsstreich?, 1993, S.
49 f.; F. Ossenbühl, Maastricht und das GG – eine
verfassungsrechtliche Wende?, DVBl. 1993, S. 629 (631 f.); D.
Murswiek, Maastricht und der pouvoir constituant, Der Staat 32 (1993), S.
161 ff.; K.A. Schachtschneider, Die existentielle Staatlichkeit der
Völker Europas und die staatliche Integration der EU, in: Blomeyer/ders.,
Die EU als Rechtsgemeinschaft, 1995, S. 75 ff.; vgl. dazu jetzt auch den
Überblick über Diskussionsstand bei T. Schmitz, Integration in
der Supranationalen Union, 2001, S. 169 ff. und
361 ff.
[32] Vgl.
dazu auch I. Pernice, Die Dritte Gewalt im europäischen
Verfassungsverbund, EuR 1996, S. 27 (29 ff.)
[33] J.-D.
Mouton/T. Stein, Einleitung, in: dies. (Hrsg.), Eine neue Verfassung
für die EU?, 1997, S. 23 (25); Grimm, (Fn. 26) S.
584 f.; J. Isensee, Staat und Verfassung, in: ders./Kirchhof
(Hrsg.), HStR Bd. I, 1997, § 13, Rn. 1; M. Hilf, Eine Verfassung
für die EU: Zum Entwurf des Institutionellen Ausschusses des EP,
integration 1994, S. 68 (70); M. Heintzen, Gemeineuropäisches
Verfassungsrecht in der EU, EuR 1997, S. 1 f.; ausführlich – und
im Ergebnis kritisch – hierzu Dorau (Fn. 29), S. 45 ff.,
60 ff.; kritisch ferner J. Schwarze, Auf dem Wege zu einer
europäischen Verfassung, EuR Beiheft 1 2000, S. 7 (16 ff.); R.
Steinberg, Grundgesetz und Europäische Verfassung, ZRP 1999, S.
365 f.; C. Walter, Die Folgen der Globalisierung für die
Europäische Verfassungsdiskussion, DVBl. 2000, S. 1 (5 ff.); sehr
kritisch zur traditionellen Anknüpfung an den Staat P. Zumbansen,
Die vergangene Zukunft des Völkerrechts, KJ 2001, S. 46 (61 ff.);
differenzierend, den Begriff der Verfassung für die »Supranationale
Union« öffnend T. Schmitz (Fn. 31), S.
393 ff.
[34] Ganz
h.M., vgl. dazu das Meinungsbild der in Fn. 31 genannten Autoren. Vgl. dazu
auch die Prüfung der völkerrechtlichen Staatsmerkmale bei Blanke
(Fn. 31), S. 414 ff.; P.-C. Müller-Graff, Hb.EGWirtR,
A.I., Rn. 60 ff.; Dorau (Fn. 29), S. 29 ff.; Schmitz
(Fn. 31), S. 198 ff.; sowie zur Abgrenzung E. Klein, in: HK-EUV,
Art. A, Rn. 9 ff.; M. Pechstein/C. Koenig, Die EU, S. 28 ff.;
a.A. explizit Ossenbühl, Schachtschneider
(Fn. 31).
[35] Hierzu
Ipsen, EG-Recht, S. 67 ff.; I. Pernice, in: Isensee/Kirchhof,
HdbStR, Bd. VIII, 1995, § 191, Rn. 65; P.-C. Müller-Graff,
Hb.EGWirtR, A.I., Rn. 54 ff.; Schmitz (Fn. 31), S. 113 ff.
spricht von eine Supranationalen Union; A. v. Bogdandy, Supranationaler
Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999,
S. 61 ff. skizziert das Konzept eines supranationalen Föderalismus;
zustimmend insoweit J.M. Pérez de Nanclares, The Federal Elements
of the EU, ZEuS 2001, S. 595 (623 ff.).
[36] So
v. Bogdandy (Fn. 35), S. 9 ff., insbesondere 61 ff.; zustimmend
insoweit Pérez de Nanclares (Fn. 35), S. 595 (623 ff.);
Ress (Fn. 4), S. 991; Schmitz (Fn. 31), S. 169 ff.,
insbesondere 215 ff. spricht von einer »staatsähnlichen
Organisationsform«, die zwischen der supranationalen Organisation, dem
Staatenbund und dem Bundesstaat angesiedelt sei; differenzierend
Tomuschat (Fn. 5), S. 1073 und 1075 f.; M. Zuleeg, Die
föderativen Grundsätze der EU, NJW 2000, S. 2846 ff.;
zurückhaltend Isensee (Fn. 12), S. 567 ff.:
»keine Prognose, sondern nur eine Hypothese«.
[37] In
diesem Sinne auch v. Bogdandy (Fn. 35), S. 22 ff; Schmitz (Fn.
31), S. 313 ff. unter dem Stichwort »Homogenität«;
Ress (Fn. 4), S. 987, 991; Blanke (Fn. 31), S.
414 ff.
[38] Dazu
T. Stein, EU: Gefahr oder Chance für den Föderalismus in
Deutschland, Österreich und der Schweiz?, VVDStRL 53 (1994), S. 26
(29 ff.); Tomuschat (Fn. 5), S. 1073 und 1075 f.;
Isensee (Fn. 12), S. 567 ff. (insbesondere 572 ff.);
ausführlich Schmitz (Fn. 31), S. 65 ff. und 113 ff.; Dorau
(Fn. 29), S. 20 ff. jeweils m. w. N.
[39] EuGH,
RS. 294/83, 23.4.1986, Slg. 1986, 1339, Rn. 23 (Les Verts).
[40] EuGH,
Gutachten 1/91, 14.12.1991, Slg. 1991, I-6079, Rn. 21.
[41] EuGH,
Gutachten 1/91 (Fn. 40), Rn. 71.
[42] Hierzu
M. Herdegen, Vertragliche Eingriffe in das »Verfassungssystem«
der EU, FS-Everling Bd.I, 1995, S. 447 (448 f.); ausführlich R.
Bieber, Les limites matérielles et formelles à la
révision des traités établissant la communauté
européenne, RMC 1993, S. 343 ff.
[43] BVerfGE
22, 293 (296).
[44] BVerfGE
89, 155 (181, 184 ff., 190, 194 ff.); kritisch Pernice (Fn. 7),
Rn. 64 f.; Tomuschat (Fn. 5), S. 1075 f.
[45] So
etwa Herdegen (Fn. 42), S. 450 f.
[46] Die
Rede von Außenminister J. Fischer ist unter dem Titel »Vom
Staatenbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität
der europäischen Integration« abgedruckt in: integration Heft 3/ 2000,
S. 149 ff.; dazu der Beitrag von P.-C. Müller-Graff,
Europäische Föderation als Revolutionskonzept im europäischen
Verfassungsraum?, ebenda, S. 157 ff.; H. Schneider, Alternativen zur
Verfassungsfinalität: Föderation, Konföderation- oder was sonst?,
ebenda, S. 171 ff.; B. Kohler-Koch, Ziele und Zukunft der EU: Eine
Frage der Perspektive, ebenda, S. 185 ff.; einen Überblick über
die genannten Reden findet sich in: FAZ v. 16.5.2001 sowie bei Dorau (Fn.
29), S. 200 ff. m.w.N.
[47] Grimm,
(Fn. 26), S. 586 unter Bezugnahme auf u. a. E.-W. Böckenförde,
in: Isensee/Kirchhof, HdbStR, Bd. I, 1987, § 22, Rn. 5 ff.; C.
Koenig, Anmerkungen zur Grundordnung der EU und ihrem fehlenden
»Verfassungsbedarf«, NVwZ 1996, S. 549 (551); grundlegend
ders., Ist die EU verfassungsfähig?, DÖV 1998, S.
268 ff.
[48] Grimm,
(Fn. 26), m. w. N.; noch deutlicher dagegen Koenig, (Fn. 47), S.
551.
[49] Koenig,
(Fn. 47), S. 275.
[50] M.
Ruffert, Die Mitgliedstaaten der EG als Verpflichtete der
Gemeinschaftsgrundrechte, EuGRZ 1995, S. 518 ff.
[51] Zum
ganzen ausführlich der P.M. Huber, Europäisches und nationales
Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 194 (199 ff.); Steinberg
(Fn. 33), S. 366 ff.; Dorau (Fn. 29), S. 69 ff.; G.C.R.
Iglesias, Zur »Verfassung« der EG, EuGRZ 1996, S. 125 ff.;
skeptisch aufgrund dieser Kriterien
[53] Zur
sog. Globalisierung und der Rolle des Staates aus unterschiedlichen Blickwinkeln
die Beiträge in U. Beck (Hrsg.), Politik der Globalisierung, 1998;
ferner der Überblick bei Hoffmann, Aus Politik und Zeitgeschichte B
23/29, S. 3 ff.; Zumbansen (Fn. 33); G. Calliess, Globale
Kommunikation – staatenloses Recht, ARSP Beiheft, Nr. 79, 2001, S. 61 ff.;
C. Calliess, Subsidiaritätsprinzip und Solidaritätsprinzip als
rechtliches Regulativ der Globalisierung von Staat und Gesellschaft –
Dargestellt am Beispiel von EU und WTO, Rechtstheorie Beiheft 20, 2001,
S. 371 ff.
[54] Huber
(Fn. 51), S. 198 f.; I. Pernice, Europäisches und
nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 148 (155 ff.);
Dorau (Fn. 29), S. 45 ff.; G. Hirsch, EG: Kein Staat, aber
eine Verfassung, NJW 2000, S. 46 f.; Steinberg (Fn. 33), S.
371 ff.; Walter (Fn. 33), S. 5 f.; ebenso bzw. ähnlich
R. Bieber, Verfassungsentwicklung der EU: Autonomie oder Konsequenz
staatlicher Verfassungsentwicklung, in: Müller-Graff/Riedel (Hrsg.),
Gemeinsames Verfassungsrecht in der EU, 1998, S. 209 ff.; Iglesias
(Fn. 51), S. 125 ff.; Everling (Fn. 52), S. 180; R.
Bernhardt, Quellen
[56] J.
Pipkorn, Das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag über die EU –
rechtliche Bedeutung und gerichtliche Überprüfbarkeit, EuZW 1992, S.
697 (698); M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 14 m. w.
N.
[57] Vgl.
auch Pipkorn (Fn. 56).
[58] So
P.M. Schmidhuber/G. Hitzler, Die Verankerung des
Subsidiaritätsprinzips im EWG-Vertrag – ein wichtiger Schritt auf dem
Weg zu einer föderalen Verfassung, NVwZ 1992, S. 720 (722); C.
Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1 EUV, Rn. 49, die unter dem
Stichwort »Konkurrenzen« Spezialität annimmt.
[59] So
S. U. Pieper, Subsidiarität: Ein Beitrag zur Begrenzung der
Gemeinschaftskompetenzen, 1994, S. 259 f.
[60] So
wohl auch der Europäische Rat von Birmingham in seiner »Erklärung
von Birmingham«, Schlußfolgerungen des Vorsitzes vom 16. 10. 1992,
Dok. SN/343/1/92, Anlage I. 5., S. 5.
[61] T.
Stein, Subsidiarität, Transparenz und Bürgernähe, in: W.
Hummer, Die EU nach dem Vertrag von Amsterdam, 1998, S.
141 ff.
[62] Ebenso
E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 70.
[63] A.
Bleckmann, Der Vertrag über die EU, DVBl. 1992, S. 335 (336);
kritisch P. Badura, Der Bundesstaat Deutschland im Prozeß der
europäischen Integration, Vorträge aus Europa-Institut der
Universität des Saarlandes, Nr. 298, 1993, S. 25; dagegen M. Hilf,
in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 14 unter Hinweis auf Art. F Abs. 1
EUV.
[64] Ähnlich
E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 71: »relative
Optimierung«.
[65] Ausführlich
dazu C. Calliess, Das gemeinschaftsrechtliche Subsidiaritätsprinzip
(Art. 3b EGV) als Grundsatz der größtmöglichen
Berücksichtigung der Regionen, AöR 121 (1996), S.
509 ff.
[66] Bleckmann,
Badura, Hilf (Fn. 63).
[67] T.
Stammen, Das Phänomen des europäischen Regionalismus, in: Kremer
(Hrsg.), Die Landesparlamente im Spannungsfeld zwischen europäischer
Integration und europäischem Regionalismus, 1988, S. 163 ff.; C.
Engel, Regionen in der EG: Eine integrationspolitische Rollensuche,
integration 1991, S. 9; F.-L. Knemeyer, Subsidiarität –
Föderalismus, Dezentralisation, DVBl. 1990, S. 449 ff.;
Häberle (Fn. 55), S. 434; Calliess (Fn. 65), S. 509 ff.;
vgl. auch U. Beck, Risikogesellschaft, Auf dem Weg in eine andere
Moderne, 1986, S. 314.
[68] Vgl.
H. Lübbe, Die große und die kleine Welt, Regionalismus als
europäische Bewegung, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Identität Europas,
1985, S. 191 (196 ff.); Stammen (Fn. 67), S. 166 ff.; C.
Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1 EUV, Rn. 30.
[69] Vgl.
Bericht des Club of Rome, Die globale Revolution, Spiegel Spezial 2/1991,
S. 103 ff.; Beck (Fn. 67), S. 311 ff.; W. Weidenfeld,
Europäische Defizite, europäische Perspektiven, 1988,
S. 121 f.
[70] A.
Adonis/S. Jones, Subsidiarity and the European Community’s
Constitutional Future, StWuStP 1991, S. 179 (188); ebenso E. Klein, in:
HK-EUV, Art. A, Rn. 70.
[71] Vgl.
R. Mayntz, Föderalismus und die Gesellschaft, AÖR 115 (1990),
S. 232 (235, 239); C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1 EUV, Rn.
30.
[72] K.
Gretschmann, The Subsidiarity Principle: Who is to Do What in an
integrated Europe, in: Institut Européen d’Administration
Publique (Hrsg.), Subsidiarité: défi du changement, Maastricht
1991, S. 45; J. Trittin, Die Umweltpolitik der EG aus der Sicht eines
Bundeslandes, in: Calliess/ Wegener (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht als
Chance, 1992, S. 51 (55).
[73] Gretschmann,
Trittin (Fn. 72).
[74] Vgl.
Mayntz (Fn. 71), S. 235, 239; Adonis/Jones (Fn. 70), S.
188.
[75] Stein
(Fn. 61), S. 142.
[76] Schweitzer/Hummer,
Europarecht, Rn. 942 ff.; G. Lübbe-Wolff, Europäisches und
nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 247 (276 ff.); W.
Kahl, Das Transparenzdefizit im Rechtsetzungsprozeß der EU, ZG 1996,
S. 224 (226).
[77] BVerfGE
40, 296 (327); Lübbe-Wolff (Fn. 76), S. 276 ff.; M.
Jestaedt, Das Geheimnis im Staat der Öffentlichkeit, AöR 126
(2001), S. 204 (215 ff.); Kahl (Fn. 76), S. 226, der auf S. 233
freilich (nur) von einer Ergänzung der repräsentativen Demokratie
spricht.
[78] Vgl.
z. B. BVerfGE 70, 324, 355, 84, S. 304, 329.
[79] Abgedruckt
in ABl. 1993 Nr. C 156, S. 6 ff.
[80] Kahl
(Fn. 77), S. 224; vgl. auch Mitteilung der Kommission an den Rat, das Parlament
und den Wirtschafts- und Sozialausschuß, ABl. 1993 Nr. C 156, S.
5.
[81] So
zutreffend Stein, (Fn. 61), S. 149 f.
[82] Schlußfolgerungen
des Vorsitzes-Birmingham, den 16.10. 1992, S. 4, Anlage I, Nr. 3;
Schlußfolgerungen des Vorsitzes-Edinburgh, 12. Dezember 1992, S. 4a,
Einleitung Nr. 7.
[83] Vgl.
das Dokument der Kommission »Transparenz in der Gemeinschaft«, Dok.
KOM (93) 258 endg. vom 2.6.1993.
[84] ABl.EG
1993 Nr. L 340/41 f. Dazu ausführlich R. Röger, Ein neuer
Informationsanspruch auf europäischer Ebene: Der Verhaltenskodex vom 6.
Dezember 1993 für den Zugang der Öffentlichkeit zu Kommissions- und
Ratsdokumenten, DVBl. 1994, S. 1182.
[85] ABl.EG
1994 Nr. L 46/58 f.
[86] ABl.EG
1993 Nr. L 340/43 f.
[87] Vgl.
z. B. Erklärung des EP zur Transparenz der Gesetzgebung der EU v.
18.9.1995, ABl.EG 1995 Nr. C 269/1 f.; Entschließung des EP v.
12.10.1995, ABl.EG 1995 Nr. C 287/149, 179; vgl. auch Kahl (Fn. 77), S.
232 ff.
[88] ABl.EG
1993 Nr. L 304/1; zum Ganzen Kahl (Fn. 77), S. 230 ff.; M.
Dreher, Transparenz und Publizität bei Ratsentscheidungen, EuZW 1996,
S. 487 ff.; Bandilla/Hix (Fn. 28), S. 1218.
[89] Vgl.
Beschluß 97/632/EGKS, EG, Euratom vom 10. 7. 1997, ABl. EG 1997
Nr. L 263/1.
[90] EuG,
RS. T-194/94, 19.10.1995, Slg. 1995, II-2765 ff. (Carvel u. Guardian
Newspapers/Rat) = ZUR 1996, S. 140 mit Anmerkung von C. Calliess = EuZW
1996, S. 152 mit Anmerkung von C. Sobotta.
[91] EuG,
RS. T-105/95, 5.3.1997, Slg. 1997, II-313 (WWF UK/Kommission) = ZUR 1997, S.
148 ff. mit Anmerkung von A. Furrer.
[92] Ähnlich
Kahl (Fn. 77), S. 228 ff.; eher kritisch Stein (Fn. 61), S.
154 ff.
[93] Kahl
(Fn. 77), S. 234 ff.; Bandilla/Hix (Fn.28 ), S. 1217, siehe auch
Art. 255 EGV.
[94] Stein
(Fn. 61), S. 142; M. Piepenschneider, Der Vertrag von Amsterdam,
Analyse und Bewertung, Konrad-Adenauer-Stiftung, 3. Auflage, St. Augustin,
Januar 1998, S. 15 f. Nach Auffassung der deutschen Bundesländer
gehört zur Bürgernähe auch ein besserer Grundrechtsschutz sowie
die stärkere Verankerung von Bürgeranliegen im EG-Vertrag (vgl.
Entschließung des Bundesrates vom 15.12.1995, Drucksache
667/95).
[95] Zum
Motiv »Transparenz« im Rahmen der Grundrechtecharta C.
Calliess, Die Charta der Grundrechte der EU – Fragen der Konzeption,
Kompetenz und Verbindlichkeit, EuZW 2001, S. 261 (262); P.-C.
Müller-Graff, Der Post-Nizza-Prozess, Auf dem Weg zu einer neuen
europäischen Verfassung, integration Heft 2/2001, S. 208 ff.
(213 ff.); zur fehlenden Transparenz auch Mittelung der Kommission,
DN:IP/00/786, vom 14.7.2000.
[96] A.A.
die h.M. s. Art. 3, Rn. 5 f.; ferner E. Klein, in: HK-EUV, Art. A,
Rn. 59; M. Hilf, in: Grabitz/ ders., EU, Art. A, Rn. 22 und Art. C
Rn. 10; P.-C. Müller-Graff, Europäische Politische
Zusammenarbeit und Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik:
Kohärenzgebot aus rechtlicher Sicht, integration 1993, S. 147 (150):
»Kohärenz nach innen«.
[97] Zur
Wortbedeutung auch H. Krenzler/H.C. Schneider, Die Gemeinsame
Außen- und Sicherheitspolitik der EU – Zur Frage der Kohärenz,
EuR 1994, S. 144 (145); E. Klein, in: HK-EUV, Art. AA, Rn 59; C.
Tietje, The Concept of Coherence in the Treaty on EU and the Common Foreign
and Security Policy, EFAR 1997, S. 211 (213).
[98] In
diesem Sinne auch Ress (Fn. 4), S. 987; M. Pechstein, Das
Kohärenzgebot als entscheidende Integrationsdimension der EU, EuR 1995, S.
247 (253); M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 22 und Art.
C, Rn. 9; A. Bunk, Die Verpflichtung zur kohärenten
Politikgestaltung im Vertrag über die EU, 1999, S. 156.
[99] Vgl.
Art. 3, Rn. 5 f., 14 ff.; Müller-Graff (Fn. 98), S.
147 ff.; Pechstein (Fn. 98), S. 253 f.; E. Klein, in:
HK-EUV, Art. A, Rn. 59; S. Sick, Das Kohärenzgebot bei
Wirtschaftssaktionen der EU, 2001, S. 17 ff., dessen Arbeit gleichzeitig
ein schönes Beispiel für die Notwendigkeit des Kohärenzprinzips
darstellt.
[100] EuGH,
RS. 39/72, 7.2.1973, Slg. 1973, 101, Rn. 24 f.
(Kommission/Italien).
[101] Hierzu
findet sich allerdings bislang noch immer relativ wenig Literatur: Siehe jedoch
C. Tomuschat, Solidarität in Europa, LA-Pescatore, 1987, S. 729;
E.A. Marias, Solidarity as an objective of the European Union and the
European Community, Legal issues of European integration 1994/2, S. 85 ff.;
M. Blanquet, L’article 5 du Traité C.E.E., 1994, S.
223 ff.; U. Volkmann, Solidarität in einem vereinten Europa,
StWuStP 1998, S. 17 ff.; C. Calliess, Subsidiaritäts- und
Solidaritätsprinzip in der EU, 2. Aufl. 1999, S.
187 ff.
[102] Tomuschat
(Fn. 101), S. 734; W. Brugger, Gemeinwohl als Ziel von Staat und Recht an
der Jahrtausendwende, Das Beispiel EG, in: P.-C. Müller-Graff/H. Roth,
Recht und Rechtswissenschaft, 2000, S. 15 ff.; Heintzen (Fn. 24), S.
381 f.; vgl. auch Hobe (Fn. 23), S. 416.
[103] So
auch C. Joerges, Markt ohne Staat? – Die Wirtschaftsverfasssung der
Gemeinschaft und die regulative Politik, in: Wildenmann (Hrsg.),
Staatswerdung Europas?, 1991, S. 225 (228, 251 ff.); F. W. Scharpf,
Regionalsierung des europischen Raums, 1989, S. 7 ff.
[104] Tomuschat
(Fn. 101), S. 733 ff.
[105] Bulletin
der EG 2/86, Beilage, dazu R. Hrbek/T. Läufer, Die Einheitliche
Europäische Akte, Das Luxemburger Reformpaket: Eine neue Etappe im
Integrationsprozeß, EA 1986, S. 173 ff.; H .J. Glaesner, Die
Einheitliche Europäische Akte, EuR 1986, S. 119 ff.
[106] Dazu
Bleckmann (Fn. 63), S. 335.
[107] Tomuschat
(Fn. 101), S. 736; Volkmann (Fn. 101), S. 17 ff.; Brugger
(Fn. 102), S. 26 f.
[108] So
auch Tomuschat (Fn. 101), S. 741 ff.
[109] Dazu
ausführlich auch Marias (Fn. 101), S. 103 ff.
[110] Vgl.
dazu M. Coen, Abgestufte soziale Integration nach Maastricht, EuZW 1995,
S. 50 (51).
[111] Ausführlich
hierzu F. Franzmeyer/B. Seidel, Die Regionalausgleichswirkung des
EG-Haushalts, in: Biehl/Pfennig (Hrsg.), Zur Reform der EG-Finanzverfassung,
1990, S. 189 (191); Tomuschat (Fn. 101), S. 741 ff.; U.
Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 481 ff.
[112] Ebenso
Marias (Fn. 101), S. 94 ff.; Blanquet (Fn. 101), S.
227 ff.; sowie schon D. Lasok, Subsidiarity and the occupied field,
N.L.J. 1992, S. 1228 (1229): »principle of solidarity«.
[113] EuGH,
RS. 39/72, (Fn. 100), Rn. 25.
[114] EuGH,
RS. 230/81, 10.2.1983, Slg. 1983, 255, Rn. 38 (Luxemburg/
Parlament).
[115] EuGH,
RS. 54/81, 6.5.1982, Slg. 1982, 1449, Rn. 5 (Fromme/BALM).
[116] Ausführlich
C. Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der EU,
2. Auflage 1999, S. 185 ff.; angedeutet auch bei M. Hilf, in:
Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 23; Brugger (Fn. 102), S.
27 ff.; dies meint wohl – mit Blick auf Art. 5 EGV (ohne vom
Solidaritätsprinzip zu sprechen) – auch P. Pescatore, Mit der
Subsidiarität leben, FS-Everling Bd. II, 1995, S. 1071 (1087 f.).
Unzutreffend ist aber seine Schlußfolgerung, daß im Kollisionsfalle
»Art. 3b unweigerlich am Grundsatz des Art. 5 zerschellen«
müsse.
[117] Ausführlich
Calliess (Fn. 116), S. 34, 185 ff. mit den Beispielsfällen
Wettbewerbs- und Umweltpolitik (S. 221 ff.); hierauf weist auch
Lasok (Fn. 112), S. 1229 hin, wenn er schreibt: »If subsidiarity
joins solidarity..., the Community legislator will have to measure his power
against it and the Court of Justice will acquire another ground for the control
of legality in the Community«; vgl. auch H. Hablitzel, Das
Verhältnis von Tarif- und Betriebsautonomie im Lichte des
Subsidiaritätsprinzips, NZA 2001, S. 467 (471) jeweils
m.w.N.
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