![]() S a a r b r ü c k e r B i b l i o t h e k (http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek) | Erstveröffentlichung: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), Kommentar zu EUV und EGV, Neuwied/Kriftel, 1999 Mit freundlicher Genehmigung des Hermann Luchterhand Verlages |
Titel
IX
(ex-Titel VII) Gemeinsame Handelspolitik
Art. 131 (ex-Art. 110)
A. Die gemeinsame Handelspolitik1 der Gemeinschaft[1]1
Die Europäische
Gemeinschaft ist zusammen mit Japan und den Vereinigten Staaten eine der drei
großen
Wirtschaftsmächte[2],
die darauf angewiesen sind, ihren Wohlstand durch den Handel mit Waren
und Dienstleistungen zu sichern. Ein wesentlicher Anteil des Wohlstands der
Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten hängt von der Offenheit
ausländischer Märkte für Gemeinschaftsprodukte und der
Zugriffsmöglichkeit des Gemeinschaftsverbrauchers (einschließlich der
weiterverarbeitenden Industrien) auf Einfuhrware aus Drittstaaten
ab[3].
Die Gemeinschaft wird schließlich durch einen Gemeinsamen Markt
gekennzeichnet, der jedenfalls im Hinblick auf den Warenverkehr weitgehend die
Vorgabe des Art. 14, ein Raum ohne Binnengrenzen zu sein, verwirklicht
hat[4].
2
Bereits diese drei
schlagwortartig genannten Gründe veranschaulichen, welche Bedeutung der
Außenhandelspolitik für die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten
zukommt[5].
Ziel dieser Politik ist zunächst die Schaffung und Sicherung von für
die Gemeinschaft günstigen äußeren Rahmenbedingungen für
die Exportwirtschaft der Gemeinschaft sowie der auf Einfuhren angewiesenen
Gemeinschaftsunternehmen und
-verbraucher[6].
Angesichts der Verwobenheit des Internationalen Handels mit anderen
außenpolitischen Aspekten – erwähnt seien insbesondere die
Beziehungen zu den Entwicklungsländern sowie zur Außen- und
Sicherheitspolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten – erfaßt das
Außenhandelsregime der Gemeinschaft zwangsläufig auch solche
Handelsmaßnahmen, die nicht lediglich auf (unmittelbare) Handelsvorteile
zielen, sondern langfristige Interessen der Gemeinschaft etwa durch
Handelsrestriktionen oder durch für Drittländer privilegierende
Regelungen zu verwirklichen
trachten[7].
All dies erfordert ein geschlossenes Auftreten nach
außen[8],
um das wirtschaftliche Gewicht der Gemeinschaft zum Tragen kommen zu lassen. Ein
möglichst einheitliches Regime für Ein- und Ausfuhren ist nicht
zuletzt deshalb erforderlich, weil ansonsten über den Umweg des
Außenhandels das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes
beeinträchtigt werden
könnte[9].
Der Binnenmarkt als Raum ohne Grenzen bedarf als notwendiges Korrelat einer
für das gesamte Wirtschaftsgebiet der Gemeinschaft geltenden, einheitlichen
Außenhandelspolitik[10].
Unbeschadet aller
politischen und – im folgenden zu erörternden – rechtlichen
Streitfragen, ob Art. 131–134, die Praxis des Rats, die
Rechtsprechung des Gerichtshofes und der Vertrag von Amsterdam der Gemeinschaft
im Zusammenhang mit den »neuen« Themen der internationalen
Handelspolitik (etwa Dienstleistungen, geistiges Eigentum, Direktinvestitionen,
Wettbewerbspolitik, sowie Handel und Umwelt) in wünschenswertem Umfang
Handlungsmöglichkeiten einräumen, kann festgehalten werden, daß
die Gemeinschaft jedenfalls bis einschließlich des erfolgreichen
Abschlusses der Uruguay-Runde des GATT auf der Grundlage der
Art. 131 ff. und der Praxis der Gemeinschaftsorgane in der Lage war,
die Interessen der Gemeinschaft effektiv zu
vertreten[11].
Um so mehr muß der nunmehr geäußerten Befürchtung
nachgegangen werden, die neuere Rechtsprechung des
Gerichtshofes[12]
und die zweimalige Zurückweisung der Wünsche der Kommission nach der
Anpassung der seit 1957 kaum veränderten zentralen Norm des
Art. 133[13]
erschwere (oder verunmögliche gar) zukünftige Erfolge der Gemeinschaft
bei der Wahrnehmung der außenhandelspolitischen Interessen der
Gemeinschaft.
B. Die Orientierung auf den Freihandel3
An die Spitze der
Regelungen über eine gemeinsame Handelspolitik hatte bereits der Vertrag
von Rom eine (bis heute unveränderte) Vorschrift gestellt, mit der die
Gemeinschaft dem Ziel verpflichtet wird, sich in das seinerzeit (d.h.: 1957)
erst im Ansatz vorhandene Welthandelssystem einzufügen und zu seiner
Entwicklung beizutragen. Auch Satz 2 legt die zuständigen Organe auf
eine dynamische Vorgehensweise fest: die zu erwartenden wirtschaftlichen Erfolge
der Gemeinschaft sind bei der Definition ihrer Rolle innerhalb der
Welthandelsordnung zu berücksichtigen. Die späteren
Vertragsänderungen, auch der Vertrag von Amsterdam, haben an dem
Bekenntnis zu einer liberalen Außenhandelspolitik nichts
geändert[14].
Indem der nunmehrige Artikel 131 gleichsam die Präambel des
GATT[15]
paraphrasiert, stellt er auch den Bezug zu jenem globalen Vertragswerk her, das
– mit vielerlei Modifikationen – bis heute der rechtliche Rahmen
SM
für den
internationalen Handel geblieben ist16. Art. 131 kommt damit
auch für die Auslegung der folgenden Bestimmungen erhebliche
Bedeutung zu17.
C. Programmsatz oder rechtliche Vorgabe?[1617]4
Fraglich ist, inwieweit
dieses
Bekenntnis[18]
bloße Absichtserklärung ist, oder vielmehr eine echte vertragliche
Verpflichtung enthält. Es versteht sich, daß Art. 131 im
Verhältnis zu Drittstaaten keinerlei rechtliche Verpflichtung
begründen
kann[19]:
der von den Vertragsparteien des EG-Vertrages geschlossene Vertrag
begründet für Drittstaaten weder Rechte noch Pflichten.
Gegenüber den Organen der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten und den
Unionsbürgern besteht jedoch eine andere Ausgangslage: der Gerichtshof
geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß Art. 131 eine
für die Gemeinschaftsorgane rechtlich verbindliche Vorgabe enthält,
von der nur dann abgewichen werden darf, wenn hierfür rechtfertigende
Gründe vorliegen. So formuliert der Gerichtshof beispielsweise, der heutige
Art. 131 sei »nicht dahin zu verstehen, daß er der Gemeinschaft
vertraglich jegliche Maßnahme verbietet, die den Handel mit
Drittländern beeinträchtigen könnte, wenn eine solche
Maßnahme ... erforderlich ist und sie ihre Rechtfertigung in Vorschriften
des Gemeinschaftsrecht
findet«[20].
Allerdings kennt das Gemeinschaftsrecht zahlreiche, miteinander nicht selten in
einem Spannungsverhältnis stehende Zielsetzungen, wie sich anhand der
Lektüre der Art. 2 und 3 erschließt. Angesichts des großen
Ermessensspielraums, den der Gerichtshof den Gemeinschaftsorganen in
(außen-)wirtschaftlichen Angelegenheiten zukommen
läßt[21],
verwundert es deshalb nicht, daß er bislang in keiner Entscheidung eine
Verletzung der in Art. 131 enthaltenen Verpflichtung annahm oder ernsthaft
in Betracht
zog[22].
5
Im Ergebnis ist die
Position des Gerichtshofes plausibel und wird auch von der Literatur weitgehend
geteilt[23]:
Hätte die Bejahung einer liberalen Außenhandelspolitik lediglich
Befürchtungen dritter Staaten auszuräumen sollen, wäre allenfalls
eine dementsprechende Passage in der Präambel angebracht gewesen. Die
dezidierte Aussage des Art. 131 kann deswegen nicht als
bloße Absichtserklärung ohne rechtliche Bindungswirkung
verstanden
werden[24].
Allerdings wird eine Verletzung dieser Vorschriften nicht nur wegen der oben
genannten Gründe, sondern auch angesichts der wenig präzisen
Formulierungen[25]
nur »in krassen
Ausnahmefällen«[26]
anzunehmen sein. Denkbares Beispiel wäre die völlige
Außerachtlassung der Ziele des Art. 110 bei der Verfolgung anderer
Politiken, etwa der
GAP[27].
[1]Für
eine Definition des Begriffs vgl. die Kommentierung zu
Art. 133.
[2]Mit
denen sie zusammen sie die sogenannte Triade, eine informelle Gruppe der
wichtigsten Handelsmächte im Rahmen der WTO, bildet.
[3]Die
Gemeinschaft ist mit einem Anteil von jeweils 20% am weltweiten Ex- und Import
vor den USA und Japan der größte Exporteur von Waren und gemeinsam
mit den USA der größte Importeur. Umfangreiches statistisches
Material zur Rolle der Gemeinschaft im Welthandel und zu den Volumina von Ein-
und Ausfuhren finden sich in den Berichten des im Rahmen der WTO für die
vier größten Handelsmächte im Zweijahresturnus vorgenommenen
Trade Policy Review Mechanism (vgl. die grundlegende Einführung bei
P. Mavroidis, Surveillance Schemes: The GATT’s New Trade
Policy Review Mechanism, Mich. JIL 13 (1992), 374 ff.). Der letzte Bericht
über die Gemeinschaft ist 1998 erschienen (World Trade Organization:
Trade Policy Review – European Union 1997, WTO-Doc. No.
WT/TP/S/30, März 1998); wie nahezu sämtliche WTO-Dokumente
sind sie kostenfrei vom server der WTO (www.wto.org) abrufbar.
Ebenfalls umfangreiches Material bei der zuständigen Generaldirektion IA
der Kommission (www.europa.eu.int/ comm/dg01/home.htm).
[4]Vgl.
hierzu die Kommentierung zu Art. 28 ff.; hinsichtlich des
Zusammenhangs zwischen Binnenmarkt und effektiver gemeinsamer Handelspolitik
siehe insbesondere J. Bourgeois, in GTE, EGV, Vorbemerkung zu den
Artikeln 110 bis 115, Rn. 13; P. J. G. Kapteyn/P.
VerLoren van Themaat, Introduction to the Law of the European Communities
– From Maastricht to Amsterdam, 3rd ed., 1998,
S. 1290 ff.
[5] Eingehend
J. Bourgeois, in GTE, EGV, Vorbemerkung zu den Artikeln 110 bis
115, Rn. 10 ff.; G. Nicolaysen, Europarecht II,
476 ff.; M. Herdegen, Europarecht, 1997, Rn. 356 ff.;
E. Grabitz/ A. v. Bogdandy/M. Nettesheim,
Europäisches Außenwirtschaftsrecht, 1994,
9 ff., 72 ff; T. Oppermann, Europarecht,
Rn. 1695 ff; C. Vedder, in: Grabitz/Hilf, EU, vor
Art. 110. Rn. 1; R. Bierwagen, in: Smit/Herzog, Law of
the E.C., § 110.01. f.; R. Geiger, EGV,
Art. 110, Rn. 1 f.; C. Schmitter, in:
Constantinesco/Kovar/Simon, TUE, Art. 113, para. 1;
R. Arnold, in: Hb.EUWirtR, K.I., Rn. 2 ff.; Ipsen,
EG-Recht, 46/2; S. Pieper, in: Bleckmann, Europarecht,
Rn. 1421; Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rn. 1492 ff.;
Streinz, Europarecht, Rn. 193 ff.; BBPS,
S. 544 ff.
[6] Der
Begriff internationaler Handel, Außenhandel etc. schließt den
grenzüberschreitenden Handel innerhalb der Gemeinschaft nicht ein.
Eine grundlegende Funktion der Gemeinschaft ist es bekanntlich – vgl. die
Kommentierung zu Art. 14 –, trotz der weiteren Existenz politischer
Grenzen für die Gemeinschaftsbürger und -unternehmen einen
einheitlichen Wirtschaftsraum zu bilden.
[7] Dies
entspricht der Rspr. des EuGH; vgl. bspw. EuGH, Rs. C-70/94, 17.10.1995,
Slg. 1995, I-3218 (Werner); EuGH, Rs. 45/86, 26.3.1987,
Slg. 1987, 1493 (Kommission/Rat – APS I).
[8] I. MacLeod/I.D. Henry/S. Hyett,
The External Relations of the European Communities, Oxford 1996, 66, 145; siehe
Beschluß 1/78, 4.11.1978, Slg. 1978, 2151, Rn. 34 bis 36
(Naturkautschuk-Übereinkommen); Gutachten 2/91, 19.3.1993, Slg. 1993,
I-106, Rn. 36 (ILO-Übereinkommen); Gutachten 1/94, 15.11.1994,
Slg. 1994, I-5267, Rn. 108.
[9] Siehe
hierzu A. v. Bogdandy, in: Grabitz/v. Bogdandy/Nettesheim
(Fn. 5), 14 f., m.w.N.
[10]Vgl.
die Kommentierung zu Art. 134 und den dort besprochenen Zusammenhang
zwischen der Einführung des Binnenmarktes und der damit einhergehenden
Beendigung nationaler Alleingänge auf der Grundlage von Art. 134; vgl.
auch R. Bierwagen, in: Smit/Herzog, Law of the E.C.,
§ 115.01.
[11]Die
Gemeinschaft war seit Ende der Übergangszeit der unbestrittene Vertreter
der Mitgliedstaaten im GATT; als Frankreich im GATT-Council der Position der
Gemeinschaft widersprach, wurde die Angelegenheit vom Vorsitzenden des Rates von
der Tagesordnung genommen, bis Frankreich seine Position der bisherigen Praxis
angepaßt hatte. Vgl. GATT Doc. C/M/222, 10 ff, 16. Dazu
E. U. Petersmann, Die EWG als GATT-Mitglied - Rechtskonflikte
zwischen GATT-Recht und Europäischem Gemeinschaftsrecht, in:
M. Hilf/E. U. Petersmann (Hrsg.), GATT und die
Europäische Gemeinschaft, 1986, S. 119 ff.
[12]Seit
dem Gutachten 1/94, (Fn. 8).
[13]Die
Kommission hatte sowohl im Hinblick auf den Vertrag von Maastricht als auch auf
den Vertrag von Amsterdam verschiedene Änderungsvorschläge
unterbreitet, die (vor Gutachten 1/94) ihre Lesart der aus Art. 133
fließenden Kompetenzen der Gemeinschaft außer Streit stellen sollte,
bzw. nach der Verkündung des Gutachtens 1/94 diese Rechtsprechung
revidieren sollte, mit der Folge, daß – verkürzt gesprochen
– die Gemeinschaft jedenfalls für sämtliche im Rahmen der WTO
behandelten Gegenstände alleine kompetent sei. Diesem Wunsch wurde jeweils
nicht gefolgt. Vgl. dazu:
H.G. Krenzler/H. da Fonseca-Wollheim, Die Reichweite der
gemeinsamen Handelspolitik nach dem Vertrag von Amsterdam – eine Debatte
ohne Ende?, EuR 1998, S. 223 ff; M. Hilf/E. Pache,
Der Vertrag von Amsterdam, NJW 1998, S. 705 ff.
[14]So
ausdrücklich der an den Verhandlungen zum Abschluß des EG-Vertrages
beteiligte U. Everling, in: Wohlfarth/Everling/Glaesner/Sprung, Die
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, Kommentar zum Vertrag, 1960, Vorb. vor
Art. 110, unter 4; R. Bierwagen, in: Smit/Herzog,
§ 110.03; T. Oppermann, Europarecht, Rn. 1699 –
1701; Th. Flory, Art. 110, Anm. 1, in:
Constantinesco/Jacqué/Kovar/Simon, TCE; C. Vedder, in:
Grabitz/Hilf, EU, Art. 110, Rn. 2 ff.
[15]Das
General Agreement on Tariffs and Trade trägt seit Abschluß der
Uruguay-Runde technisch den Zusatz »1994«, der im folgenden indes
nicht genannt werden wird. Hintergrund ist, daß für den Fall,
daß nicht sämtliche bisherigen Vertragsparteien des 1947
geschlossenen GATT (»GATT 1947«) den WTO-Vertrag (einschließlich
z.B. des mit dem GATT 1947 wortgleichen GATT 1994, GATS und
TRIPS-Abkommen) ratifiziert hätten, die Vertragsparteien des WTO-Vertrages
das bisherige GATT gekündigt hatten, so daß die zu den
Liberalisierungen der Uruguay-Runde nicht bereiten Staaten nicht etwa über
Art. I GATT 1947 (Meistbegünstigungsgrundsatz) in den Genuß
der für sie günstigen neuen Regelungen gekommen wären, ohne
hierfür die entsprechenden Lasten zu übernehmen. Hierzu ist es indes
nicht gekommen: Sämtliche Vertragsparteien des GATT 1947 haben den
WTO-Vertrag ratifiziert und sind damit Vertragsparteien des GATT 1994
geworden, das damit das GATT 1947 vollständig abgelöst
hat.
[16]Indem
Art. 131 ausdrücklich betont, die Mitgliedstaaten schüfen mit dem
EG-Vertrag eine Zollunion, sollte 1957 wohl auch gegenüber den
GATT-VERTRAGSPARTEIEN dokumentiert werden, daß man die Voraussetzungen des
GATT erfüllt habe und erfüllen wollte. Bekanntlich gestattet
Art. XXIV GATT Abweichungen von der Verpflichtung, sämtliche
Vertragsparteien die jeweils beste Behandlung einzuräumen
(Meistbegünstigungsgrundsatz, Art. I) nur dann, wenn die
Vorzugsbehandlung im Rahmen besonders enger wirtschaftlicher Kooperationsformen,
unter anderem Zollunionen, erfolgt. Zu Art. XXIV nach wie vor grundlegend
H. Steinberger, GATT und regionale
Wirtschaftszusammenschlüsse, 1963.
[17]R.
Bierwagen, in: Smit/Herzog, Commercial Policy-Preliminary
Observations on Articles 110– 116, § 4; vgl. bspw. EuGH,
Rs. 45/86, (Fn. 7).
[18]T. Müller-Ibold,
in: Lenz, EGV, Art. 110, Rn. 1; C. Vedder, in:
Grabitz/Hilf, EU, Art. 110, Rn. 1; A. Reuter,
Außenwirtschafts- und Exportkontrollrecht Deutschland/Europäische
Union, 1995, Rn. 123 (»Ausrichtung der EU auf Freiheit des
Wirtschaftsverkehrs«).
[19]Ganz
h.M.; vgl. für viele T. Oppermann, Europarecht,
Rn. 1701; A. Reuter (Fn. 18), Rn. 124,
R. Arnold, Hb. EUWirtR, K. I., Rn. 22 – 24,
jeweils mit umfangreichen weiteren Nachweisen.
[20]EuGH
Rs. 112/80, 5.5.1981, Slg. 1981, 1095, Rn. 44 (Hervorhebungen nur
hier); Rs. 9/73, 24.10.1973, Slg. 1973, 113 (Schlüter/HZA
Lörrach); Rs. 154/73, 15.1.1974, Slg. 1974, 19 (Becher/HZA
Emden); weitere Nachweise der Rspr. bei R. Bierwagen, in:
Smit/Herzog, Law of the E.C, § 110.05.
[21]Vgl.
Rs. 5/73, 24.10.1973, Slg. 1973, 1091 (Balkan Import-Export/HZA
Berlin-Packhof); demzufolge hat der Rat »weite
Ermessensbefugnis«.
[22]Vgl.
EuGH, Rs. 112/80, 5.5.1981, Slg. 1981, 1095, Rn. 17 ff
(Dürbeck/HZA Frankfurt-Flughafen); Rs. 245/81, 15.7.1982,
Slg. 1982, 2745, 2757 Rn. 24 ff (Edeka
Zentrale/Deutschland).
[23]T. Müller-Ibold,
in: Lenz, EGV, Art. 110, Rn. 2; J. Bourgeois, in GTE, EGV,
Art. 110, Rn. 8; R. Bierwagen, in: Smit/Herzog, Law of
the E.C, § 110.02.; a.A. C. Vedder, in: Grabitz/Hilf, EU,
Art. 110 Rn. 1: »nicht rechtliche Verpflichtung, sondern ...
bloße Absichtserklärung...« jeweils m.w.N.
[24]So
bereits Everling in WEGS, Art. 110, unter 1.
[25]R.
Bierwagen, in: Smit/Herzog, Law of the E.C, § 110.02.;
J. Bourgeois, in GTE, EGV, Vorbemerkung zu den Artikeln 110 bis
115, Rn. 1.
[26]Everling
(Fn. 24).
[27]R.
Bierwagen, in: Smit/Herzog, Law of the E.C,
§ 110.02.
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